Файл: Формы государственного устройства ..pdf

В. Е. Чиркиным главным образом выделяются симметричные и асимметричные типы федерализма. Он считает, что современные федерации, в основном выступают в качестве «асимметричных». В. Е. Чиркин осуществляет конструирование таких субмоделей асимметричного федерализма посредством: структурно асимметричной федерации (где помимо субъектов имеются также и несубъекты, являющиеся федеральными территориями, асациированными образованиями и др.); федерацией, где имеются лишь неодинаковые субъекты; федерацией со скрытой «асимметрией», где имеются однопорядковые субъекты (Германия, Швейцария, Австрия), однако имеющие неодинаковое представительство в верхней палате¹. Появляется вопрос степени значимости в теоретической и практической части современного федерализма выделения по определенным критериям многих видов моделей федерализма, дробящих понятие федеративного государства. Чрезвычайная актуальность такого вопроса заключается в том, что указанные авторы отмечают слишком условные различия в таких моделях.

В зависимости от соотношения предметов ведения и полномочий федерации, а также ее субъектов выделяют централизованные (интеграционные) и децентрализованные федерации.

В силу того, что федерация вместе с субъектами имеют качества государственности, конституции федеративных государств производят размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов, что не осуществляется в процессе определения полномочий даже политической автономии. Необходимо отметить некоторые способы подобного размежевания, где за основу принято различное сочетание 4 элементов:

1) исключительные полномочия федерации; 2) исключительные полномочия субъектов; 3) совместная компетенция федерации и субъектов; 4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных элементов.

Является достаточно сложным осуществить классификацию способов размежевания полномочий (предметов ведения) федерации и ее субъектов вследствие большого числа оговорок, формулировок запрета, несовершенства существующих конституционных перечней полномочий, а также по причине использования в одной и той же конституции элементов различных способов, как и в силу казуистичности формулировок. Однако является необходимым сведение таких способов к 5 вариантам. Первый заключается в конституционном установлении исключительной компетенции федерации и отнесения остальных вопросов к ведению субъектов федерации. Установление компетенции федерации может быть осуществлено посредством перечня вопросов, которые относятся к ее исключительному ведению (таким способом было осуществлено установление компетенции федерации, к примеру, в Танзании по конституции 1977 г.). В такой ситуации составляется ряд вопросов, согласно которым федеральные органы могут осуществлять принятие законов. Определение компетенции федерации может осуществляться также «отрицательным методом» — посредством запрета субъектам федерации осуществления принятия законов по конституционным вопросам. В ведении федерации обыкновенно находятся оборона, внешняя политика, авиатранспорт, железные дороги, почта, телеграф и т.д. Лишь федерацией может осуществляться регулирование данных вопросов посредством актов, осуществление принятия которых производится органами федерации. В процессе такого метода регулирования осуществляется расширение полномочий федерации, довольно часто посредством толкований конституции с помощью судов.

---

Во втором способе размежевания предметов ведения осуществляется установление исключительной компетенции субъектов федерации, где федеральными органами не производится никаких вмешательств. Такой способ является достаточно редким, и его применения в чистом виде в настоящий момент не встречается, однако в качестве частного случая одновременно с иными осуществляется использование конституциями Соединенных Штатов, Швейцарии, а также ряда иных государств. Данные способ гарантирует субъектам невмешательство федеральных органов в область их ведения. Тем не менее, в ведение субъектов обыкновенно входят вопросы, которые не имеют никакого принципиального значения.

Третий способ осуществляет установление двух сфер компетенции: федерации и субъектов федерации (Аргентина, Канада и т.д.). Нередко конституция содержит ряд вопросов относительно этих двух сфер, а порою осуществляется перечисление лишь федеральных полномочий, характеристика полномочий субъектов осуществляется «отрицательным образом» — обозначается ряд мер, применение которых федерацией не является возможным в отношении ее субъектов. Конституция Швейцарии не предоставляет исчерпывающего перечня полномочий ни в одной из статей, формулировка полномочий федерации и штатов представлена казуистичным образом посредством разных конституционных статей. В данном случае важную роль играет вопрос об остаточных полномочиях, упоминание о которых не осуществляется ни в одном из перечней. В силу этого конституция может содержать специальную оговорку, в соответствие с которой не обозначенные конституционные полномочия могут относиться к компетенции федерации, или же субъектов федерации. В первом случае значительным образом расширятся полномочия федерации, а во втором случае у субъектов появляются дополнительные полномочия, и происходит укрепление их самостоятельности.

В четвертом способе содержатся 3 три сферы размежевания: компетенция федерации, субъектов федерации и совокупная компетенция федерации и субъектов. Такая совокупность обозначается конституциями и теориями как совпадающая, конкурирующая компетенция. Более полный перечень данного характера включен в конституцию Индии 1949 г. Специальное приложение к этой конституции содержит 97 вопросов относительно компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих полномочий и 66 вопросов относительно компетенции штатов. Отмечено комбинирование многих из таких вопросов: под одним и тем же номером осуществляется обозначение не совсем схожих вопросов. Остаточные полномочия относятся к ведению федерации.

---

Такой способ размежевания довольно сложный, использовать его затруднительно вследствие схожести между многими вопросами, которые отнесены к различным рубрикам. Использование подобной детализации конституции федеративных государств, помимо Индии, не осуществляется.

Использование пятого способа размежевания осуществляется в конституциях Пакистана, Нигерии, а также ряде иных государств. При таком способе конституцией предоставляется перечень лишь 2 сфер: федеральная и совместная компетенция. Отмечается отсутствие перечня исключительных полномочий субъектов (есть упоминание о нем в конституции Пакистана, однако на деле его нет). В конституции есть только общая формулировка: отнесение вопросов, не вошедших в обозначенные 2 перечня (остаточные полномочия), осуществляется к исключительному ведению субъектов федерации, где закон субъекта федерации обладает преимуществом в отношении федерального закона, т.е. осуществляется действие закона субъекта, а не федерального закона. Данным подход является преимущественным по отношению к охарактеризованной выше трехчленной классификации. Посредством его использования происходит избавление от излишней «жесткости» списков (в процессе их составления можно что-либо упустить, забыть), осуществляется укрепление самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции. Использование такого способа осуществляется главным образом в новых федеральных конституциях.

Одновременно с рассмотренными 5 ключевыми способами размежевания компетенции в некоторых конституциях федераций осуществляется применение также иных способов. К примеру, в Австрии осуществлено разделение вопросов относительно компетенции законодательной и исполнительной властей федерации и субъектов федерации. В такой конституции имеется кроме того понятие «основы законодательства». Их установление осуществляется федерацией, а субъектами (землями) на основании этого осуществляется издание местных законов. Применение оригинального способа размежевания компетенции было осуществлено конституцией Бразилии 1988 г., предусматривающей размежевание предметов ведения при условии участия как федерации и штатов, так и федерального округа и муниципий (в последнем случае — административно-территориальных единиц внутри штатов). Такой конституцией различается: исключительная компетенция союза (федерации), совместная компетенция союза, штатов, федерального округа и муниципий, а также компетенция союза, штатов и федерального округа по законодательству. Отнесение остаточных полномочий производится или к компетенции штатов, или к компетенции муниципий.

---

Формы участия субъектов федерации в решении общегосударственных вопросов. Отмечается большое количество подобных способов, в состав которых входят:

1) осуществление совместной компетенции федерации и ее субъектов. В рамках такого осуществления может производиться издание законов федерации, а также законов субъектов федерации, однако в такой области отношений отмечается превалирование федерального закона, его действие, а не закона субъекта федерации;

2) создание особой палаты в парламенте, которая называется сенатом и рассматривается в качестве органа специфического представительства субъектов (осуществлено установление представительства в данной палате от субъектов в равном либо неравном количестве). Принятие федерального закона не может осуществляться без согласия такой палаты. Его принятие осуществляется без получения такого согласия лишь в случае преодоления нижней палатой отказа верхней палаты (ее вето) посредством квалифицированного большинства голосов;

3) автоматическое включение по должности должностных лиц субъектов федерации в общефедеральные органы;

4) регулярный созыв совещаний премьер-министра федерации и премьер-министров (главных министров, губернаторов) субъектов федерации (Индия, Канада, Папуа — Новая Гвинея и др.); оформление результатов этих совещаний осуществляется посредством федерального закона, а в отдельных случаях отмечается их использование в практической деятельности исполнительных органов;

5) совещания президента и глав исполнительной власти субъектов;

6) совещания руководителей одноименных министерств (департаментов) федерации и субъектов федерации, формирующих политику в этой экономической отрасли. Направленность данного вида совещаний осуществляется на координацию практических действий.

Одновременно с этим в некоторых многих федерациях осуществляется использование чрезвычайных способов федерального контроля: введения чрезвычайного положения на территории субъекта (субъектов) федерации, президентского правления в субъектах, федерального принуждения, институт федеральной интервенции (вмешательства), приостановления собственного управления субъекта федерации. О вероятности федерального принуждения свидетельствуют конституции Соединенных Штатов, Германии, а также иных государств. В качестве самого крайнего способа федерального принуждения выступают военные действия, использование которых осуществлялось, например, в процессе сецессии некоторых субъектов в Соединенных Штатах, Швейцарии, Нигерии, Пакистане.

---

Введение чрезвычайного положения на части территории субъекта федерации, в субъекте федерации в целом либо же в федерации является возможным строго в соответствие с вышеуказанными общими правилами. В процессе введения чрезвычайного положения происходит ограничение политических и личных свобод граждан, осуществляется применение «жестких» управленческих способов и т.п. Ведение чрезвычайного положения осуществлялось на части индийской территории вследствие террористических угроз, в Пакистане в процессе этнических столкновений, в Малайзии, на Коморах по причине попыток осуществления военного переворота, в отдельных штатах Мексики вследствие партизанского движения повстанцев.

Использование института президентского правления осуществляется в Индии, где встречалось более ста случаев его использования. Ведение президентского правления осуществляется полностью в штате либо группе штатов на срок 2 месяца, а в исключительных случаях на срок 6 месяцев. В качестве основания для использования данной меры выступают массовые беспорядки, исчезновение в штате конституционных властей, ряд других чрезвычайных обстоятельств. Президент осуществляет издание указа о введении президентского правления по совету кабинета (премьер-министра). Осуществляется приостановка деятельности законодательного собрания штата, либо его роспуск, также осуществляется приостановка деятельности правительства штата, переход всей полноты власти в управлении штатом осуществляется к президенту. Он производит назначение своего представителя (обыкновенно таковым является назначенный ранее губернатор штата). Управление штатом губернатор осуществляет до полного восстановления нормальной ситуации. Впоследствии происходит возобновление деятельности прежних органов штата, а в случае из роспуска или смещения осуществляется проведение новых выборов в законодательное собрание штата, сформированное его правительством. Затем происходит утрачивание губернатором чрезвычайных властных полномочий.

Близким к такому институту является федеральное принуждение в отношении земли (землям) в Германии. В процессе применения данной меры осуществляется роспуск парламента земли (ландтаг) и назначение для ее федерального комиссара. В Германии не отмечались случаи применения федерального принуждения.

С позиции способа формирования различаются договорные, конституционные и конституционно-договорные федеративные государства. Возникновение договорных федераций происходит в соответствие с соглашением, договором, который заключен в отношении самостоятельных государств (к примеру, осуществлялось развитие созданного в 1992 г. СССР и образованной в 1787 г. Федерации США). Заключение договора может происходить также между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (прежде всего, происходило создание конфедерации, которая впоследствии стала федерацией, в Швейцарии).

---