Файл: Государственное и местное самоуправление: общее и особенное (Исторические аспекты формирования российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления ).pdf

21 апреля Россия отмечает один из самых молодых праздников, но с богатой историей, насчитывающей не одно столетие. Указ об учреждении Дня местного самоуправления Президент России Владимир Владимирович Путин подписал 10 июня 2012 года. Как следует из содержания документа, праздник вводится «в целях повышения роли и значения института местного самоуправления, развития демократии и гражданского общества»^[13].

Дата - 21 апреля - определена не случайно. В этот день в 1785 году была издана Жалованная грамота городам, подписанная Екатериной II. «Грамота» положила начало российскому законодательству о местном самоуправлении.

Дальнейшее его развитие было связано с земской и городской реформами Александра II. Положение о земских учреждениях 1864 года ввело выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. С 1870 года органами городского самоуправления стали городские думы и управы. Конституция РФ, принятая в 1993 году, закрепила самостоятельность местного самоуправления.

1.2. Теоретические модели построения взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Осуществление взаимоотношений государственной власти с местным самоуправлением всегда будет осуществляться на основании влияний конкретной правовой системы данного государства. Нельзя отрицать того факта, что на модель взаимоотношений будет оказывать влияние государственное устройство, особенности исторического развития местного самоуправления и традиции и обычаи, закрепленные у конкретных народов веками. Исходя из мирового исторического опыта формирования правовых взаимоотношений между государством и местным самоуправлением ученые сформировали несколько характерных черт для выделения моделей взаимоотношений между государством и местным управлением. К ним относятся:

1. Англосаксонская модель. Она сегодня широко распространена в таких государствах ка Великобритания, Америка, Дания, Португалия, Индия, Австралия, Нидерланды, Швейцария, Норвегия.

Основным проявлением данного вида модели взаимоотношений является ее высокая степень независимости органов местного самоуправления от центральных органов власти, а также наличие большого количества демократических институтов - возможности осуществления различных собраний на местах, проявление прямой законотворческой инициативы граждан и многое другое.

1. Континентальная (французская, романская, европейская модель). Она закреплена во Франции, Гвинеи, Испании, Италии, Китае и Бельгии. При данной модели взаимодействия налицо сильный административный контроль государства и его вмешательство и контроль над всеми действиями на уровне местного самоуправления²¹.
2. Коммунальная (германская) модель. Она характерна для Германии, Австрии, Японии. Данную модель взаимодействия также называют еще смешанной, потому как с одной стороны для местного самоуправления разрешена некоторая самостоятельность в решении местных вопросов, а с другой стороны ощущается жесткий контроль со стороны государственных органов.

Концепции местного самоуправления отличаются соотношением объема прав местной власти к государству. Это отличие, естественно, накладывает отпечаток и на определение понятия местного самоуправления. Одно дело, когда местное самоуправление обладает автономией и не выполняет государственные функции самостоятельно, и совершенно другое, когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции общественного и местного значения.

Англосаксонская модель взаимоотношения государства и местного самоуправления построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию. Применительно к данному виду концепции местное самоуправление целесообразно определить следующим образом: «Местное самоуправление есть местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно, а также формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмешательства центральных органов власти на основе реальной материально-финансовой базы в целях решения задач местного значения»

Континентальная модель взаимоотношения государства и местного самоуправления построена на основе государственной теории самоуправления, которая была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России Иваном Дмитриевичем Беляевым, Владимиром Павловичем Безобразовым, Александром Илларионовичем Васильчиковым, Александром Дмитриевичем Градовским, Николаем Ивановичем Лазаревским . Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции можно определить, на наш взгляд, следующим образом: «Местное самоуправление - это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения». Данное определение носит комплексный характер. Оно построено на сочетании элементов надстроечных и базисных отношений, которые находятся в неразрывной связи. Местное самоуправление осуществляется путем управления, а значит, налицо совокупность управленческих отношений, которые, в свою очередь, выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки, управляемой и управляющей системы.

Если проводить аналогию и примерять данные модели взаимоотношений государства и местного самоуправления на облик России, то ее очень трудно причислить к какому-либо из видов, потому как Россия - своеобразное государство со своей историей развития местного самоуправления, который очень отличается от западных моделей построения государств. Для России в различные ее периоды истории всегда было характерно наличие доминирующего централизма во всей политической системе государства и низкого уровня допуска участия граждан в решении публичных дел государства, но в то же время, существовал сильнейший дух коллективизма (общины) в решении вопросов на местах. Подобные противоречия наблюдаются во всех сферах политической модели России.

В период господства в России административно-командной системы даже на местном уровне запрещалось какое-либо принятие решений без соответствующих распоряжений или разрешений со стороной государственной власти. Все местное самоуправление было построено на подчинении установкам центральной власти.

Истинное же местное самоуправление в его природной сущности начало развиваться для России только лишь с принятием Конституции 1993 года. Для ранних стадий развития демократической России после 1993 года на местах присуща реализация «англосаксонской» модели построения взаимоотношения центра с субъектами, потому как местному самоуправлению была дана возможность реализации отдельных государственных полномочий на местах с учетом конкретных потребностей, а также решение местных вопросов исходя из собственных интересов субъекта.

В период реформ 2003-2008 годов Россия перешла к «германской» модели осуществления местного самоуправления, потому как в данный период реформ Россия отошла от привычной модели моноцентрической модели организации власти центра и мест, которая характеризовалась вертикальным осуществлением власти в центре и на местах, а также ставила задачи центра приоритетными над задачами местного значения. В Этот период Россия начинает выстраивать модель взаимоотношения между центром и местным самоуправлением на европейский лад.

Перечислим некоторые черты европейской модели осуществления местного самоуправления, которые были закреплены в ФЗ - 131 «Об основных принципах осуществления местного самоуправления».

1. Несмотря на наличии со стороны государства возможности вмешательства и контролирования муниципальных дел, оно закрепило положение в законе о началах автономности при реализации управления на местах.
2. Ранее органы местного самоуправления вообще не могли определять свои компетенции и круг задач, которые хотели бы решать сами. В данном же законе закреплена возможность передавать полномочия на основании специальных договоров между центром и субъектом.
3. Государственные органы более не имеют возможности ограничивать круг публичных услуг, которые оказываются жителям на местах, естественно, если данные действия не будут противоречить законам Российской Федерации.

Все же, не смотря на все попытки перестроить новую систему местного самоуправления на европейский лад, в ней присутствуют нотки германской модели, которая, как уже указано было выше, с одной стороны допускает возможность самоуправления в некотором ее объеме, а с другой, одновременно осуществляет контроль над всеми видами местной деятельности. На этот феномен, естественно, накладывает отпечаток и сама русская культура местного самоуправления, которая всегда характеризовалась жестким контролем центра, а также и сам стереотип мышления людей, которые занимаются законотворчеством и реализуют власть, как центра, так и на местах.

Конечно же, нельзя не учитывать культуру и обычаи русского государства при анализе его законодательства. Поэтому ученые до сих пор не могут прийти к единому мнению в вопросе о причислении России к какой- либо модели построения взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением. Скорее всего, необходимо выделить еще одну модель, нетипичную для других государств - русскую.

1.3. Конституционно-правовые основы местного самоуправления и принципы его организации в Российской Федерации.

Принципы местного самоуправления — это базовые основы, идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения. Они обусловлены природой местного самоуправления, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами^[14].

Принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления^[15], Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других законодательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований.

Классификация принципов проводится по источнику. Принципы делятся на конституционные, или общие, и иные.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

• самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
• организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством;
• взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
• сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;
• соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
• ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством;
• многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

-соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;

• законность в организации и осуществлении местного самоуправления;
• гласность при осуществлении местного самоуправления;
• сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;
• наличие государственных гарантий местного самоуправления;
• возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения

отдельных государственных полномочий.

Основы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации заложены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации, которая в свою очередь отражает основы осуществления местного самоуправления в соответствии с международным законодательством, а именно в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления, в соответствии со статьей 2 которого принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства.