Файл: Публичная власть (Понятие публичного управления).pdf

Достаточно убедительны суждения Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркина о том, что народом (населением) муниципального образования и его органами от имени этого народа (населения) осуществляется собственная публичная власть (публичная власть территориального коллектива) муниципального образования. Обращается внимание на то, что хотя местные органы публичной власти не входят в систему органов государства, но могут осуществлять передаваемые им отдельные государственные полномочия, «сотрудничают с органами государства в решении вопросов местного самоуправления, выступают с инициативами по вопросам государственного значения».

При этом авторы отмечают важное обстоятельство: и органы государства, и органы муниципального образования осуществляют публичную власть народа. Таким образом, можно констатировать, что в доктрине российского конституционного права местная (муниципальная) власть рассматривается как соответствующий пространственный уровень публичной власти в Российской Федерации.

Справедливо называемые в качестве средства «преобразования» Конституции РФ постановления и определения Конституционного Суда РФ закрепляют публичный характер местной власти, осуществляемой в муниципальном образовании.^[23] В решениях Конституционного Суда РФ неоднократно указывалось, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя выражает власть народа и предназначена для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения.

Конституционный Суд РФ подтвердил, что органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения. Органы государства обязаны создавать необходимые правовые, организационные, финансовые и иные условия для развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении его права на местное самоуправление.

2.2 Народ как носитель публичной власти

Конституционный Суд РФ определил, что носителем публичной власти согласно ст. 3 Конституции РФ выступает многонациональный народ России, являющийся одновременно и носителем воплощаемого органами государственной власти суверенитета.

Следовательно, осуществление населением муниципального образования местного самоуправления также является публичной властью. Кроме того, конституционные положения о возможности осуществления народом своей власти и «…через органы государственной власти, и органы местного самоуправления» подтверждают, что публичная власть реализуется и местным самоуправлением.

Таким образом, принципы федерализма и обособленности местного самоуправления от органов государства обусловливают многоуровневую систему публичной власти в Российской Федерации, представленную федеральным, региональным (субъектов РФ) и местным (муниципальным) пространственными уровнями. На федеральном и региональном уровнях осуществляется государственная власть, выступающая как подсистема публичной власти. Принципы федерализма и разделения властей в тесной их взаимосвязи не только формируют эту подсистему, но и демонстрируют разветвление государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.^[24]

Местный (муниципальный) уровень публичной власти осуществляется на территориях муниципальных образований. Соответственно, местная власть (местное самоуправление), осуществляемая населением непосредственно, а также через органы местного самоуправления, является так же, как и государственная власть, самостоятельной подсистемой публичной власти в Российской Федерации.

Объединяющую основу всех уровней власти (федеральной, региональной и местного самоуправления), а соответственно, и основу публичной власти в России демонстрируют их общие сходные признаки.

Например, можно вести речь: о выборности и государственных органов, и органов местного самоуправления; наделении и реализации ими своих полномочий на основе закона; об установлении законом публично-правовой (конституционно-правовой) ответственности государственных органов и органов местного самоуправления и их должностных лиц; о самостоятельности и независимости уровней власти в пределах, установленных законом, в сочетании действия принципа демократического централизма — обязательность решений вышестоящих уровней власти для нижестоящих, принятых в пределах их компетенции.

Наряду с этим, все уровни публичной власти объединяют также схожие особенности взаимоотношений их представительных и исполнительных органов, прежде всего наличие у первых контрольных функций в отношении вторых; решения органов всех уровней власти обеспечены принудительной силой государства.

Безусловно, объединяющей составляющей публичной власти является единая бюджетная система Российской Федерации — совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая российским законодательством.^[25]

Кроме того, исполнительные органы всех уровней публичной власти (федеральные, региональные и местные администрации) предоставляют соответственно государственные и муниципальные услуги населению.

Взаимоотношения между местным самоуправлением и государством характеризуются в целом как дуалистическая, децентрализованная модель.

Однако в современных условиях «формируется устойчивая тенденция к централизации, особенно в отношении городских округов и муниципальных районов». Происходит увеличение объема передаваемых отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в целях создания благоприятных и доступных условий для реализации конституционных прав личности, предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Завершая разговор о значении и содержании категории «публичная власть», необходимо отметить, что публичная власть как обобщающее, родовое понятие, объединяющее государственную власть Российской Федерации, государственную власть субъектов РФ и местное самоуправление, должна иметь легальное закрепление.

Следовательно, закрепление в Конституции РФ положения о системе публичной власти в России отражало бы реальное состояние российской государственности и демонстрировало единую цель органов государства и местного самоуправления — реализация конституционных прав личности, в том числе посредством предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Глава 3. Проблемы организации и построения публичной власти в России

3.1 Построение публичной власти в России

В науке конституционного права является устойчивым представление о публичной власти как широком явлении, основой которого является принадлежность всей полноты власти народу и ее осуществление в трех формах: государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления.

В данной главе курсовой работы, будет рассмотрена государственная власть и местное самоуправление, эти формы публичной власти отражены в Конституции Российской Федерации, активно развиваются, динамизм соответствующих процессов требует анализа, в том числе и критического.^[26]

Прежде всего напомним основные условия и принципы, на которых строится система и структура публичной власти в России:

– в организации государственной власти и местного самоуправления учитывается, что вся она исходит от народа, осуществляется в формах прямого народовластия, то есть самими гражданами либо органами публичной власти, избираемыми народом, а также производными от органов, избираемых народом;

– принадлежность всей полноты власти в нашей стране народу отражается уже в начале Основного закона – это ст. 3 Конституции РФ; таким образом, понимая как реалисты ведущую роль органов в осуществлении власти, мы все-таки должны исходить из первичного – прежде всего именно народ обладает властью; и если поручается осуществление власти органам, это не должно отстранять народ от власти – ч. 2 ст. 3 Конституции РФ гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»;

– наличие публичной власти в виде государственной власти и власти местного самоуправления является одной из характеристик конституционного строя России, что отражается не только в ст. 3, но и в других положениях главы 1 Конституции «Основы конституционного строя»: в ст. 11 отражается система государственной власти, в ст. 12 – наличие местного самоуправления, самостоятельного от государственной власти.

В совокупности статьи 1, 3, 10, 11 и 12 Конституции РФ предполагают единство сущности публичной власти, принципов ее организации и деятельности. Вместе с тем наличие двух названных разновидностей публичной власти, а также федеративная организация государства, специфика регионализма, местного самоуправления предполагают особенности построения структуры публичной власти, наличие разных организационных форм ее осуществления.

Есть и разные подходы к закреплению принципов организации и функционирования власти. Прежде всего обратим внимание на то, что для государственной власти Конституцией РФ в ст. 10 закреплен принцип разделения властей: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».^[27]

Это так называемый «горизонтальный» принцип разделения властей – между органами одного уровня. При реформировании ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. в редакции от 21 апреля 1992 г. в ст. 3 было зафиксировано, что система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения за- коно дательной, исполнительной и судебной властей, «а также разграничения предметов ведения и полномочий» между Российской Федерацией и ее субъектами. Можно говорить, что в дополнение к «горизонтали» был отражен принцип разделения государственных ветвей власти «по вертикали». Действующая Конституция РФ 1993 г. этого правила не содержит.

Можно ли сказать, что все же Основной закон этому правилу следует? Трудно дать однозначный ответ. Наличие в Конституции РФ статей 71, 72, 73 позволяет говорить о разделении предметов ведения в государстве по уровням «Центр – субъекты РФ». И, казалось бы, зафиксированное в ст. 71 надо считать предметами исключительного ведения Российской Федерации. Однако Федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяет передачу Россией осуществления федеральных полномочий на уровень субъектов РФ.^[28] Естественно, что при этом субъекты РФ могут пойти на создание своих структур, органов для осуществления соответствующих полномочий. В свою очередь Закон исходит из контроля Федерации за осуществлением переданных (делегированных) полномочий, а при необходимости и изъятия их обратно в свое ведение. Естественно, это влияет на судьбу возможностей субъектов РФ, соответственно, на структуру власти.

Другой аспект состоит в том, что действующая структура власти характеризуется наличием внушительного числа подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории конкретного субъекта РФ, порой – групп соседствующих субъектов. Конституция РФ это позволяет – в соответствии с ч. 1 ст. 78 «Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Но таких федеральных структур стало в субъектах РФ уж очень много, их количество превышает численность органов субъектов РФ по вопросам их собственного ведения.

В свое время даже был издан Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». Президент наделил главу субъекта РФ полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов МВД России, МЧС России, Минюста России, Федеральных служб исполнения наказаний, судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (здесь и далее выделено мной. – С.А.), руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам. Согласно п. 2 этого Указа руководитель федерального органа исполнительной власти, за исключением ряда ведомств, до решения вопроса о назначении на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывает кандидатуру на эту должность с главой исполнительной власти субъекта РФ.^[29]