Файл: Публичная власть (Понятие публичного управления).pdf

И все-таки: каков же может быть общий путь в формировании органов исполнительной власти в субъектах РФ? Напомним, что в советское время в стране применялся (и был конституционно закреплен) принцип так называемого «двойного подчинения». Территориальный уровень ведомства по горизонтали подчинялся руководящему исполнительному органу в союзной республике, по вертикали – органу Союза ССР. Это позволяло неплохо учитывать региональные особенности и вместе с тем обеспечивать проведение общегосударственной политики.

Спрашивается, почему бы не продумать сегодня и, оставив в исключительном федеральном ведении так называемые «силовые» и стратегические структуры, остальные отдать субъектам РФ и одновременно сохранить вертикаль управления. Напомним, что в ст. 78 Конституции РФ есть ч. 2, в которой сказано: «Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Исходя из этого положения, можно ввести более гибкие формы взаимоотношений центра и регионов. К тому же это будет соответствовать ст. 72 Конституции РФ, которая говорит о наличии большого круга сфер совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В жизни реально имеет место взаимодействие органов исполнительной власти субъектов РФ в данных сферах с органами исполнительной власти Федерации. Конституция в целом и особенно ст. 76 предполагают обязательность для субъектов РФ федеральных актов. В ч. 5 ст. 76 определено: «Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (то есть по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и в сферах совместного ведения РФ и субъектов РФ. – С.А.).

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон». Добавим к этому, что не только федеральные законы, но и другие нормативные правовые акты, принятые в рамках полномочий федеральных органов, обязательны для субъектов РФ, также как и законные правоприменительные действия федеральных властей.

3.2 Особенности построения публичной власти на местном уровне

Требует к себе внимания и структурная организация власти на уровне местного самоуправления. По Конституции РФ здесь не применяется принцип разделения властей. Но о разграничении полномочий между представительными и исполнительными муниципальными органами все равно говорить приходится. Называть это по аналогии с вышестоящими органами разделением властей или нет – это уже дело вкуса и усмотрения.

Прежде всего напомним, что с появлением в Российской Федерации конструкции местного самоуправления, ее отражением в Конституции РФ кое-кто высказывался в том плане, что властью народа является государственная власть, а местное самоуправление – нечто подобное общественному самоуправлению. Сторонников этого подхода не останавливало даже то, что ст. 12 находится в главе 1 Конституции, посвященной основам конституционного строя, тем самым как бы обозначая – вместе со ст. 3 – роль местного самоуправления в системе народовластия.^[30]

По этому поводу вынужден был четко обозначить соответствующую позицию Конституционный Суд Российской Федерации. В постановлении от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”» Конституционный Суд РФ определил, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной власти. Тезис о том, что публичная власть может быть не только государственной, но и муниципальной, Конституционный Суд РФ повторил также в постановлении от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”».

Таким образом, государственная власть и муниципальная власть являются разновидностями единой публичной власти народа в Российской Федерации. На сегодня отнесение муниципальной власти к публичной власти никем не оспаривается.

Отсюда можно сказать, что Конституция РФ в целом исходит из того, что вертикальное разделение полномочий, задач предполагается в том числе с учетом наличия такого уровня публичной власти, как местное самоуправление.

Но неизбежен вопрос: существует ли внутри местного самоуправления разделение полномочий? Обращение к нормам и Конституции РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с многочисленными изменениями и дополнениями (далее по тексту также ФЗ № 131) позволяет увидеть сложность решений. Общий подход как будто бы виделся сначала в том, что местное самоуправление едино, его осуществляет и народ, и муниципальные органы, а уж кто конкретно из них это делает – не столь важно.^[31] То есть была как бы логика: местные дела таковы, что их могут решать как граждане массово, так и органы сообща и в порядке подмены друг друга!

Однако обращение к нормам и Конституции РФ и ФЗ № 131 позволяет увидеть, что полномочия могут иметь адресный характер, а отсюда – и структуру органов местного самоуправления надо более или менее четко обозначать. В самом деле: если в главе Конституции РФ «Местное самоуправление» этому уровню публичной власти поручаются какие-то дела, то надо ведь все-таки разобраться, что делает само население, что – органы местного самоуправления и при этом – какие органы!

И есть еще один важный фактор: ст. 132 Конституции РФ допускает передачу местному самоуправлению части государственных дел. И здесь уж тем более надо определяться, кому эти дела решать. Законодатель пошел в этой группе вопросов разными путями: либо они переносятся на муниципальный уровень, и там сами разберутся, кому и что делать, – это решат либо властные инстанции субъектов РФ, либо представительные органы местного самоуправления, или же федеральный законодатель сразу определяет, каким органам местного самоуправления решать передаваемые вопросы. «Технология» решений, конечно, важна, но мы в данном случае акцентируем внимание лишь на том, что структуру органов местного самоуправления все- таки надо определять.

В чем-то здесь применяется принцип аналогии – если есть представительные органы публичной власти на федеральном уровне, в субъектах РФ такие же органы надо непременно создавать и в муниципальных образованиях. Но есть ведь и органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Значит, можно создавать и похожие органы на муниципальном уровне? Почему бы и нет! И в этом случае возникает потребность разделения полномочий между органами – чтобы каждый знал, за что он отвечает. ^[32]

Примеров такого определения ответственности соответствующих муниципальных органов через закрепление их полномочий можно найти сколько угодно в Федеральном законе 2003 г. № 131-Ф3, то есть, не используя категорию «разделение властей» применительно к органам местного самоуправления, реально закон закрепляет полномочия за этими органами.

И наше упоминание аналогии с органами государственной власти уровня субъектов РФ и Федерации тоже не случайно. Хотелось бы обратить внимание на одно из недавно принятых решений Конституционного Суда РФ, который обратился к данной проблеме, – постановление от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области “Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы».

Как отметил Конституционный Суд РФ, самостоятельность местного самоуправления, проявляющаяся и в вопросах определения структуры его органов, служит не только пределом, ограничивающим произвольное вмешательство органов государственной власти в дела местного самоуправления, но и базой для его интеграции в систему публичной власти и поддержания в ней – на основе баланса интересов – межуровневого взаимодействия. Далее Конституционный Суд РФ продолжает: в силу статей 72 (пункт «н» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления – как имеющее своей целью обеспечение принципиального единства системы публичной власти в Российской Федерации – отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Тем самым предполагается, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, что органы государственной власти призваны оказывать на местное самоуправление регулирующее воздействие, в частности путем определения основных, принципиальных параметров организационного устройства муниципальной власти и взаимосвязей между ее элементами, обусловленных конституционно-правовой природой местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, наиболее приближенного к населению, и учитывающих необходимость достижения с участием местного самоуправления конституционных целей государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации.

В постановлении также говорится: вопросы организационного устройства муниципальной власти, имеющие сугубо местный характер, применительно к обеспечению эффективного и ответственного решения вопросов местного значения в интересах населения, гарантированию прав и свобод граждан, проживающих на соответствующей территории, приобретают государственное значение с точки зрения реализации посредством местного самоуправления принципов народовластия, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что нормы Конституции РФ, законодательства Российской Федерации не должны исключать постановки вопроса о необходимости разделения властей на уровне местного самоуправления – исходя из того, что муниципальные органы могут в разной мере участвовать в регулировании и решении проблем территориальной организации, испытывают на себе влияние различных участников соответствующих процессов, не исключены конфликты интересов. Особенно отметим, что в больших городах управление мало чем отличается от управления в субъектах РФ, для которых разделение властей предполагается Конституцией РФ. Поэтому здесь общие критерии разделения властей необходимо применять.^[33]

3.3 Проблемы построения публичной власти и пути её решения

С учетом сказанного можно видеть следующие принципиальные пути решения проблемы системы и структуры публичной власти.

Во-первых, налицо единство предназначения всех соответствующих органов как средств реализации народовластия. Отсюда принципиальные различия между ними обусловлены уровнем органов, когда одни могут принимать ключевые решения, другие же – выполнять задачи содействия их формулированию и обеспечения последующей реализации.

Во-вторых, система органов публичной власти в главных контурах едина. Она опирается на существование представительных органов публичной власти, исполнительной власти (мы не затрагиваем судебные органы). Естественно, при внешнем сходстве цели и масштабы деятельности различны: представительные органы власти на федеральном уровне в большем объеме законодательствуют, в субъектах РФ они тоже этим занимаются, хотя и в меньшем объеме.^[34]

Соответственно, принятые акты являются не только их актами, но и законами Российской Федерации (федеральными законами), законами субъектов РФ. Представительные органы местного самоуправления тоже принимают нормативные правовые акты, они аналогичны по многим свойствам федеральным и региональным законам, однако их принципиально не называют «муниципальными законами», чтобы не нарушать единство именно законодательного регулирования, не создавать конфликта уровней власти.

В-третьих, признавая самостоятельность власти на уровне субъектов РФ, а также на уровне местного самоуправления, нужно видеть такую самостоятельность в содержании деятельности, творчестве. Но во многих параметрах построения и выбора направлений деятельности можно предполагать как единство, так и использование опыта, причем как по «нисходящей», так и по «восходящей». К примеру, рекомендуемые федеральным законодателем параметры численности депутатов региональных и муниципальных представительных органов учитываются на соответствующих уровнях, но при этом ключевые направления деятельности отражаются на образуемых депутатских комитетах и комиссиях. Таким образом, правило «на местах виднее» хотя и действует, но не должно вести к так называемому «партикуляризму», когда появляются несуразные местные решения.