Файл: Публичная власть (Понятие публичного управления).pdf

При участии в подобного рода отношениях органы публичной власти юридически равны с иными субъектами гражданско-правовых отношений. Перечисляя участников гражданско-правовых отношений, Гражданский кодекс Российской Федерации называет физических и юридических лиц, а также иных субъектов, наделенных правом на участие в названных правоотношениях. К иным субъектам отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ч. 1 ст. 2, ст. 124 ГК РФ).

Определяя организационно-правовой статус публично-территориального образования, законодательство не отождествляет публично-территориальные единицы (Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования) с юридическим лицом, а лишь устанавливает для них относительно равные с юридическими лицами права на участие в гражданско-правовых отношениях. Природа этих образований, их органов носит двойственный характер - и властных публичных институтов, и хозяйствующих субъектов.^[15]

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, реализуя публичные функции, вступают в гражданско-правовые отношения с целью удовлетворения общественных потребностей.

Среди всех публично-территориальных образований в муниципальном образовании при решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения в наибольшей мере переплетаются публично-правовые и частноправовые отношения и происходит сочетание публично-правовых функций с хозяйственной деятельностью.

С одной стороны, муниципальное образование является политико-территориальной организацией, субъектом публичных интересов, имеющим социальный характер, с другой - реализующим хозяйственную деятельность (однако с особой целью и направленностью). Для муниципального образования как политико-территориального образования, обладающего особым правовым статусом, характерно сосредоточение в одном лице публичных и частных начал. Как публичное образование муниципальное образование призвано обеспечивать потребности местного сообщества. Однако и органы государственной власти также призваны обеспечивать потребности граждан. От имени публично-территориального образования соответствующего территориального уровня такую деятельность осуществляют его органы, признаваемые субъектами гражданского права.

Вместе с тем основа концепции участия публично-территориальных образований в гражданских правоотношениях, закрепленная в ст. 125 ГК РФ, сводится к тому, что названные органы выступают в имущественном обороте от имени соответствующего публично-территориального образования.

Публичный интерес проявляется и в том, что финансирование поставленных товаров, оказанных услуг осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Поэтому остро стоит вопрос об эффективном использовании "публичных финансов", особенно в связи с нередкими случаями закупок различных товаров, строительства дорог, инфраструктуры по завышенным ценам. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в качестве целей правового регулирования определяет эффективное использование бюджетных и внебюджетных средств, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечение гласности и прозрачности при размещении заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.^[16]

Осуществляя властные полномочия, органы государственные и муниципальные органы не могут не выступать в качестве самостоятельных обособленных единиц в отдельных гражданско-правовых отношениях, реализуя присущие им элементы гражданской правосубъектности. Органы публичной власти зачастую выступают в гражданских правоотношениях самостоятельно и в собственных интересах для организации, поддержания и развития собственного функционирования.

Выступление государственных и муниципальных органов в гражданском обороте от своего имени предполагает наличие собственного интереса, отличного от интереса самого государства, субъекта РФ или муниципального образования. Интерес государственных и муниципальных органов заключается в поддержании и развитии уровня их существования.

Следует отметить, что установление уголовной ответственности юридических лиц традиционно характерно для государств общего права, однако и в этих странах не везде к юридическим лицам публичного права применимы меры уголовной ответственности. Тем более интересен пример Канады, где Уголовный кодекс 1955 года устанавливает ответственность юридического лица, применяя к нему термин "организация". Данный термин согласно названному акту имеет широкое толкование: он определяется как государственный орган, юридическое лицо, общество, предприятие, фирма, товарищество, профсоюз, муниципальное образование или объединение лиц, имеющее структуру и прочие атрибуты.^[17]

Ответственность предусмотрена за достаточно широкий круг деяний, прежде всего экономического характера. В качестве наказаний предусмотрен штраф и пробация (форма условного осуждения, применяемая в странах общего права) с широким перечнем условий в отношении организаций:

1) возмещение убытков или ущерба, причиненного в результате преступления;

2) разработка организацией стратегии, стандартов и процедур, направленных на снижение вероятности совершения нового преступления;

3) представление в суд отчета о таких мероприятиях;

4) определение служащего старшего звена, отвечающего за соблюдение политики, стандартов и процедур;

5) доведение в установленном судом порядке до сведения общественности следующей информации: преступление, за которое была осуждена организация; наказание, назначенное судом; предпринимаемые организацией меры с целью уменьшения вероятности совершения нового преступления;

6) иные условия, установленные судом с целью предотвращения совершения организацией новых преступлений или исправления причиненного вреда.

Как уже говорилось выше, в России не предусмотрена уголовная ответственность юридических лиц, в том числе и органов публичной власти, за совершение преступлений экономического характера.

В научной литературе высказываются различные позиции относительно возможности введения данного института, хотя и не лишенного определенных недостатков. Недостатки института уголовной ответственности организаций (в данном контексте - государственных и муниципальных органов) связаны прежде всего с тем, что зачастую преступная деятельность отдельных публичных должностных лиц приводит к ответственности всего органа, и факт уголовного наказания организации в целом отвлекает внимание общественности от руководства и отдельных должностных лиц, виновных в совершении преступления.

Глава 2. Публичная власть в современной России

2.1 Публичная власть в современной российской государственности

Современная российская государственность, характеризующаяся активным «встраиванием» местного самоуправления в систему государства, формирует требования к обязательной структуре органов местного самоуправления (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация), а также демонстрирует увеличение объема отдельных государственных полномочий, реализуемых органами местного самоуправления, в том числе путем предоставления государственных услуг.^[18] Представлен авторский вариант общих признаков федерального, регионального и муниципального пространственных уровней, что по существу характеризует публичную власть как родовое понятие.

Делается вывод о том, что закрепление в Конституции РФ категории «публичная власть» позволит сформировать современную модель взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, обеспечить конституционные гарантии предоставления государственных и муниципальных услуг в целях реализации конституционных прав личности.

Конституция РФ закрепила определенную систему органов современного Российского государства. Республиканская форма правления, демократический политический режим, базирующиеся на признании принципа разделения властей, обусловили такие федеральные органы, как Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, а также Генеральная прокуратура РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ. При этом необходимо заметить, что в Конституции РФ буквальная интерпретация принципа разделения властей не подразумевает самостоятельность ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Самостоятельность как основополагающий признак характеризует органы этих ветвей государственной власти: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Следовательно, государственную власть в Российской Федерации можно рассматривать как систему органов государства. О таком подходе к пониманию власти писал дореволюционный ученый-юрист Н.М. Коркунов, который отмечал, что государственная власть объективно формирует осознание гражданином его зависимости от государства и порождает в обществе двоякого рода явления.^[19] Прежде всего, «… она побуждает граждан совершать то, что они считают необходимым для государства, от которого сознают себя зависимыми», а также «граждане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государства».

Особенности формы федеративного устройства России обусловили наличие 85 субъектов РФ (22 республики, 9 краев, 46 областей, три города федерального значения, одна автономная область, четыре автономных округа). Государственную власть в них осуществляют законодательные (представительные) органы, высшие должностные лица субъектов РФ — главы субъектов РФ (организационно-юридически обособленные государственные органы), правительства (администрации), конституционные (уставные) суды и иные органы субъектов РФ. Конституционные положения о федеративном устройстве России, основанном на государственной целостности страны, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, позволяют вести речь о том, что государственная власть может рассматриваться и как совокупность полномочий, реализуемых органами власти соответствующих уровней. Конституционное закрепление предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ демонстрируется в ст. 71– 73 Конституции РФ.

В системе органов государственной власти Конституция РФ не закрепила органы местного самоуправления. В муниципальных образованиях (городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения) органами местного самоуправления, наличие которых обязательно в структуре муниципального образования, являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно распорядительный орган) муниципального образования.^[20]

Президентско-парламентарная форма правления, особенности модели федеративного устройства Российской Федерации и обособленность местного самоуправления от государственных органов обусловливают соответствующие уровни осуществления публичной власти России. Традиционно до принятия Конституции РФ 1993 г. публичная власть рассматривалась только как государственная власть. Следовательно, закрепление России в качестве федеративного государства, в котором наряду с федеральным уровнем публичной власти в субъектах РФ осуществляют собственную публичную власть их органы государственной власти, не вызывает сомнений.

Возникает вопрос о том, является ли местное самоуправление уровнем публичной власти? Конституционные положения о местном самоуправлении в меньшей степени свидетельствуют об этом: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление «…обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»; оно «…осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».^[21]

В научной литературе сложилось в основном единообразное мнение о местном самоуправлении как самостоятельном элементе публичной власти в России. Например, С.А. Авакьян называет муниципальную (местную) власть самостоятельной подсистемой публичной власти. По мнению Н.Е. Егоровой, органы местного самоуправления присутствуют в системе государственно-властных отношений, и местная власть имеет публичный характер.

Н.С. Бондарь утверждает, что в решениях Конституционного Суда РФ публичная власть конституциализирована как родовое понятие по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в России.^[22]