Файл: Публичная власть (Понятие публичного управления).pdf

Введение

Современная российская государственность, характеризующаяся активным «встраиванием» местного самоуправления в систему государства, формирует требования к обязательной структуре органов местного самоуправления, а также демонстрирует увеличение объема отдельных государственных полномочий, реализуемых органами местного самоуправления, в том числе путем предоставления государственных услуг.

Нормы Конституции РФ, законодательства Российской Федерации не должны исключать постановки вопроса о необходимости разделения властей на уровне местного самоуправления – исходя из того, что муниципальные органы могут в разной мере участвовать в регулировании и решении проблем территориальной организации, испытывают на себе влияние различных участников соответствующих процессов, не исключены конфликты интересов.

Особенно отметим, что в больших городах управление мало чем отличается от управления в субъектах РФ, для которых разделение властей предполагается Конституцией РФ. Поэтому здесь общие критерии разделения властей необходимо применять.

Объектом исследования является публичная власть. Предметов являются общественные отношения возникающие в результате реализации публичной власти.

Целью данной работы является изучение публичной власти в России.

Для реализации поставленной цели необходимо выполнить ряд задач:

• Изучить понятие публичного управления;
• Рассмотреть функции публичной власти;
• Рассмотреть публичную власть в современной российской государственности;
• Рассмотреть народ как носитель публичной власти;
• Изучить построение публичной власти в России;
• Изучить особенности построения публичной власти на местном уровне;
• Рассмотреть проблемы построения публичной власти и пути её решения и т.д.

При написании данной работы были использованы современные научные и учебные источники.

Глава 1. Общая характеристика публичной власти

1.1 Понятие публичного управления

В последнее время, в условиях динамического развития международного сотрудничества, а также открытости действующей политической системы, вопрос перехода от государственного к публичному управлению становится весьма актуальным.

В связи с этим, необходимо определить правовую природу категории "публичное управление", а также разграничить ее с таким термином как "государственное управление".^[1]

На современном этапе развития общества публичное управление представляет собой систему взаимодействия трёх основных элементов общества: государственно-властных структур, представителей бизнес сообщества и членов некоммерческих общественных организаций. Однако отсутствие общего понятия, а также раскрытие содержания и сущности рассматриваемой категории во многих науках вызывает дискуссии относительно толкования природы публичного управления.^[2]

Система публичного управления с точки зрения экономики народного хозяйства представляет собой объединение различных форм социально-политического и экономического взаимодействия между официальными структурами управления, представителями частного бизнеса и гражданскими некоммерческими ассоциациями.^[3] По вопросам рационального использования социально-экономических ресурсов, которые находятся в распоряжении структур государственной и муниципальной власти, а также финансовых факторов частного бизнеса в решении существующих общественных проблем.

Как отмечает М.Пфифинер, публичное управление характеризуется наличием определённых целей, для достижения которых возникает потребность управления ресурсами общества. При этом А.Д. Керимов отмечает значимость общества в публичном управлении, поскольку последнее осуществляет открытое управление государством.^[4]

Д.А. Шестак, в свою очередь, сводит публичное управлению к государственному, поскольку отмечает роль представителей публичной власти в управленческом процессе. О.А. Артюхин также отождествляет вышеуказанные категории, поскольку рассматривает публичное управление в качестве самостоятельного вида деятельности органов государственной власти, а именно, исполнительной ветви власти.^[5]

Некоторые авторы отмечают значимость принципов, на которых строится систему управления обществом. Так, например, А.М.Волков отмечает значимость принципа прозрачности в управленческом процессе, позволяющего членам общества быть вовлеченными в решение вопрос государственной значимости.^[6]

Согласно документам Организации Объединенных Наций, публичное управление представляет собой осуществление политических, экономических и административных полномочий по управлению делами страны, представляет собой комплекс механизмов, процессов, взаимоотношений и институтов, посредством которых граждане государства и их объединения выражают свои интересы, осуществляют свои права и обязанности и урегулируют разногласия. Управление может осуществляться всеми методами, которые общество использует для распределения властных полномочий и управления государственными ресурсами, а также разрешения возникающих проблем.

Процесс развития публичного управления в рамках государственно-общественных отношений можно разделить на следующие этапы:

1. Государственное управление как совокупность официальных структур власти с четкой иерархией между органами управления.

2. Управление, ориентированное на повышение эффективности использования ресурсов в зависимости от особенностей рыночных отношений. Расширение частного сектора экономики и снижением удельного веса государственной собственности в экономике.

3. Ориентация публичного регулирования на результаты партнерства между государственным и частным секторами экономики.

4. Управление как система ценностей политики, посредством которых происходит рациональное управление экономическими, социальными, и политическими компонентами общественной жизни.

Чиркин В.Е. отождествляет публичное управление с любой деятельностью, осуществляемой органами государственной власти: законотворческая, правоприменительная, организационная, контрольная и иные виды деятельности. По мнению Халиловой М.А. раскрытие сущности "публичного управления" осуществляется через систему воздействия властного субъекта на объект (общественные отношения).^[7]

Понкин И.В. отмечает, что определение особенностей публичного управления строится на нормах конституции государств, содержащих в себе цели, в т.ч. цели публичного управления. Такая цель обусловливается не только действующим политическим режимом, но и идеологией.^[8]

Таким образом, публичное управление - это воздействие субъекта управления (органов государственной (муниципальной) власти) на объект управления (те или иные общественные отношения) во взаимодействии с представителями бизнес-структур, некоммерческих общественных организаций и иных лиц, заинтересованных в результатах, принимаемых представителями властных структур решений.

1.2 Функции публичной власти

Органы публичной власти (различных территориальных уровней в федеративных государствах и местные (муниципальные)), реализуя присущие им публично-правовые функции в России и зарубежных странах, зачастую становятся субъектами частноправовых отношений. В наибольшей степени публично-правовые функции сочетаются с хозяйственной деятельностью в деятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения. При этом как публично-территориальные образования в целом, так и их отдельные органы могут быть наделены правами юридического лица с особым статусом, вытекающим из их публично-правовой природы.^[9]

В зарубежных странах относительно наделения статусом юридического лица публично-территориального коллектива (в том числе государственно-территориального образования - субъекта федерации и муниципального образования и их органов) применяются различные подходы, однако в большинстве государств закрепляется их особый статус как юридических лиц публичного права, но в России подобное понятие в законодательстве отсутствует. В зарубежной научной доктрине юридического лица деление на юридических лиц публичного и частного права возникло в середине XIX века и окончательно было признано юридической наукой большинства государств в XX веке.^[10]

В России в досоветский период многие видные представители цивилистической и государствоведческой науки также придерживались аналогичного подхода (К.Д. Кавелин, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич и др.), однако после революции подобные суждения не имели права на существование в связи с отрицанием в целом деления на публичное и частное право, хотя отдельные советские цивилисты отмечали необходимость признания особого гражданско-правового статуса отдельных юридических лиц (С.Н. Братусь, Р.О. Халфина и др.).^[11]

В связи с этим законодательное закрепление особенностей участия юридических лиц публичного права (государства, иных территориальных коллективов, в том числе местных, их органов и учреждений) в гражданских правоотношениях нашло широкое отражение в правовых актах почти всех зарубежных государств.

При этом существуют различные подходы к наделению статусом юридического лица либо всего публично-территориального образования, либо его отдельных органов, что оказывает непосредственное влияние на осуществление гражданско-правовых функций.^[12]

В отечественной научной литературе иногда допускается смешение понятий публично-территориального образования и его органов как субъектов гражданских правоотношений, но в законодательстве зарубежных государств проводится четкое разграничение. Отождествление в российской литературе действий публично-территориального коллектива и его органов в гражданско-правовых отношениях не соответствует основным подходам, заложенным в законодательстве.

Во-первых, в гражданско-правовых отношениях, предусмотренных п. 2 ст. 125 Гражданского кодекса РФ, в качестве их субъектов выступают публично-территориальные образования (Федерация, ее субъекты, муниципальные образования), а их органы являются при этом лишь их представителями. Имущество публично-территориального образования является собственностью самого образования, а его органы лишь осуществляют правомочия собственника.

Во-вторых, органы публичной власти реализуют права собственника имущества от имени публично-территориального образования, т.е. выступают как органы того же субъекта гражданско-правовых отношений. В-третьих, органы публичной власти, как и иные юридические лица, обладают также правом предъявления вещно-правовых требований: виндикационного иска - требования о возврате имущества из чужого незаконного владения.^[13] Однако следует уточнить, что органы публичной власти в данном случае предъявляют иск как представители других субъектов гражданского права - публично-территориальных образований (собственников имущества).

И наконец, как отмечают представители цивилистики, по общему правилу юридическое лицо может иметь только такие гражданские права, которые соответствуют определенным законом или учредительными документами целям его деятельности, и соответственно может нести лишь связанные с этой целью обязанности. Участие юридических лиц в гражданских правоотношениях имеет определенные пределы. Таким образом, обоснованно говорить о наличии у органов публичной власти собственной гражданской правосубъектности, отличной от правосубъектности публично-территориальных образований.

Согласно российскому законодательству публично-правовые образования территориального характера (государство, субъекты Федерации, муниципальные образования) признаны участниками имущественного оборота наравне с иными субъектами (ст. 8 Конституции РФ, ст. ст. 1, 2, 124 ГК РФ). Вместе с тем данным образованиям и их органам присущ специфический статус, влияющий на особенности их положения как участников гражданских правоотношений.

Указанные субъекты не отождествляются с обычными юридическими лицами (хотя и имеют такой статус), они выведены из общего ряда субъектов, но могут участвовать в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В этом случае к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов).

Государственные органы и органы местного самоуправления наделены правами юридического лица. Они осуществляют хозяйственную деятельность от имени населения соответствующей публично-территориальной единицы (всей Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования). В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления являются субъектами гражданско-правовых отношений и выступают в этом качестве при владении и пользовании закрепленным за ними имуществом, а также при распоряжении средствами, выделенными им по смете или полученными по иным основаниям, с учетом ограничений, предусмотренных законодательством и обусловленных правовой природой самих органов.^[14]