Файл: Комитет совета федерации по обороне и безопасности.pdf

установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, тамо2
женное регулирование; денежная эмиссия, основы ценовой политики;
федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; дея2
тельность в космосе;
внешняя политика и международные и внешнеэкономические отношения, ме2
ждународные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и конти2
нентального шельфа Российской Федерации;
судоустройство; прокуратура; амнистия и помилование.
По подавляющему большинству перечисленных предметов ведения Россий2
ской Федерации приняты федеральные конституционные и федеральные законы,
проекты других разрабатываются или находятся на рассмотрении в Государст2
венной Думе.
Особенностью действующих федеральных законов по исключительным пред2
метам ведения Российской Федерации в области национальной безопасности яв2
ляется наделение исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления отдельными полно2
мочиями, имеющими в основном вспомогательный, организационный характер и излагаемыми в формулировках "с участием", "с привлечением" и так далее. Как правило, органам власти субъектов Федерации, а тем более органам муниципаль2
ного управления на этом уровне законодательства отводится подчиненная, ис2
полнительская роль.
В то же время субъекты Российской Федерации достаточно активно и избира2
тельно осуществляют правовое регулирование по переданным полномочиям в этой правовой нише. В частности, Читинская областная Дума в соответствии со своим постановлением от 24 ноября 1999 года № 291 "О снижении возраста, даю2
щего право на хранение или хранение и использование охотничьего огнестрель2
ного оружия для представителей коренных малочисленных народов Севера Чи2
тинской области" уменьшила этот возраст до 16 лет, поступив так в строгом соот2
ветствии со статьей 13 Федерального закона "Об оружии".
В Федеральном законе от 13 апреля 1998 года № 602ФЗ "О конверсии оборон2
ной промышленности в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от
10 января 2003 года № 82ФЗ) органы государственной власти субъектов РФ наде2
ляются полномочием по правовому регулированию в этой области. Они могут разрабатывать и принимать региональные целевые программы конверсии, кото2
рые потом включаются в соответствующую федеральную целевую программу
(часть 3 статьи 7 закона). Это дало возможность, например, органам государствен2
ной власти Приморского края принять Программу строительства рыбопромыш2
ленного флота на оборонных предприятиях края.
В Удмуртской Республике, Кировской, Новосибирской, Омской, Свердлов2
ской областях и других субъектах Федерации, где преобладают предприятия
ВПК, разработаны региональные целевые программы реструктуризации и кон2
версии предприятий оборонной отрасли. В результате на данных предприятиях значительно увеличился выпуск продукции — более чем в три раза в сопостави2
мых ценах к уровню 1996 года.
18

Вместе с тем федеральное правовое регулирование в предметах исключитель2
ного ведения Федерации в тех сферах, которые непосредственно и прямо должны реализовываться в субъектах Федерации или их группах, зачастую отстает от по2
требностей жизни.
Так, в течение периода действия Конституции России не определен статус приграничных территорий, не определены на федеральном уровне правовые рам2
ки их экономического, экологического, правоохранительного и иных видов со2
трудничества с приграничными административными образованиями сопредель2
ных государств
1
§ 4. Региональная безопасность в предметах совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов
К предметам совместного ведения Российской Федерации с позиции изло2
женного выше подхода, заключающегося в расширенном толковании понятия на2
циональной безопасности, можно отнести:
обеспечение соответствия правовых актов субъектов Российской Федерации
Конституции России и федеральным конституционным и федеральным законам;
защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и тради2
ционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности;
природопользование; охрану окружающей среды и обеспечение экологиче2
ской безопасности; особо охраняемые природные территории;
развитие науки, образования;
установление общих принципов организации системы органов государствен2
ной власти и местного самоуправления;
координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Фе2
дерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Важным инструментом проведения федеральной политики безопасности на региональном уровне, в частности в ее межрегиональном аспекте, стал созданный в 2000 году институт полномочных представителей Президента России в феде2
ральных округах. До издания Указа Президента России от 13 августа 2000 года
№ 849 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в фе2
деральных округах" действовал институт таких представителей в субъектах Фе2
дерации, который в нормативной базе национальной безопасности не упоминал2
ся. После вступления в силу упомянутого Указа представители Президента Рос2
сии в федеральных округах впервые были внесены (в частности, в Положении о
Совете Безопасности) в перечень государственных органов — участников реали2
зации политики национальной безопасности; в дальнейшем они, в том числе в
Стратегии национальной безопасности, выделены как основная форма влияния федерального центра на региональные аспекты безопасности. Полномочные представители Президента России стали членами Совета Безопасности, их замес2
тители (помощники) — членами некоторых межведомственных комиссий этого органа. В упомянутом Положении прямо указано, что в основные задачи полно2 19 1
См.: Материалы науч.2практ. конференции "Корневая основа укрепления тихоокеанской России" //
Государственная служба. 2010. № 4.

мочного представителя входит "… представление Президенту Российской Феде2
рации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в окру2
ге" (пункт 5 раздела II данного указа).
Согласно этим нормам именно через них должна реализовываться политика безопасности по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в данной сфере, особенно на межрегиональном уровне.
В этих целях полномочные представители Президента России используют та2
кие формы решения региональных и межрегиональных проблем, как коллегии,
координационные совещания федеральных органов исполнительной власти в ок2
руге. Такой коллегией в 2008 году рассмотрены вопросы: в Московской области —
"О мерах межведомственного взаимодействия правоохранительных и контроль2
но2надзорных органов по пресечению и предупреждению незаконной миграции на территории Московской области"; в Москве — "О состоянии работы по обеспе2
чению противопожарной защиты в г. Москве", "О мерах по регулированию рабо2
чей миграции в г. Москве".
В Приволжском федеральном округе практикуется такая форма работы, как совместные заседания координационного совещания Главного управления Гене2
ральной прокуратуры Российской Федерации в округе и Коллегии по вопросам безопасности при полномочном представителе Президента России в округе. В
2008 году при участии представителей регионов округа на этих заседаниях рас2
смотрены вопросы состояния экологической безопасности, повышения эффек2
тивности противодействия терроризму, проявлениям национального и религиоз2
ного экстремизма. В принимаемых решениях предусматриваются мероприятия по повышению эффективности противодействия преступности, реализуемые как правоохранительными, так и контролирующими органами, региональными и ме2
стными властями. Так, инициатива координационного совещания способствова2
ла принятию в большинстве регионов округа правовых актов, определяющих за2
дачи, принципы, основные направления и формы противодействия коррупции и направленных на легитимность и прозрачность деятельности чиновников. Их фи2
нансовая и организационная подпитка осуществляется из региональных целевых программ или планов противодействия коррупции. На финансирование этих ме2
роприятий в 2008 году было предусмотрено и выделено 65 млн. рублей; созданы специализированные органы, реализующие принципы сформированной в регио2
нах антикоррупционной политики
1
В системе федерального законодательства выделяется группа федеральных законов, принятых в отношении отдельных субъектов Российской Федерации.
Хотя эти правовые акты немногочисленны, они свидетельствуют о дифференци2
рованном подходе федеральных властей к общенациональным и региональным проблемам обеспечения национальной безопасности.
Помимо этого, выравниванию экономического потенциала субъектов Феде2
рации служат специальные федеральные программы социально2экономического развития отдельных регионов. В разное время целевые федеральные программы принимались в отношении республик Мордовия, Ингушетия, Краснодарского и
Ставропольского краев, г. Санкт2Петербурга и других субъектов Российской Фе2
дерации.
20 1
См.: Информация заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Э.А. Валеева на рас2
ширенном заседании Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам на тему "О состоянии законности и правопорядка в Приволжском федеральном округе и мерах по их укреплению". 2009. 24 марта.

Особую группу составляют федеральные программы, касающиеся ликвида2
ции последствий стихийных бедствий, природных катаклизмов и аварий в субъ2
ектах Российской Федерации.
Правовое регулирование региональных вопросов национальной безопасности осуществляется не только федеральными законами, федеральными целевыми про2
граммами, но и указами Президента Российской Федерации, постановлениями
Правительства Российской Федерации. Они, как правило, конкретизируют отдель2
ные законодательные положения или восполняют пробелы действующего законо2
дательства. Среди них — указы Президента России от 16 апреля 1996 года № 563 "О
порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе"
(в ред. от 11 декабря 1996 года), от 25 ноября 1995 года № 1173 "О мерах по осущест2
влению устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства", от 11 марта 2003 года № 308 "О мерах по совершенствованию государ2
ственного правления в области безопасности Российской Федерации" и др.
Следует отметить, что группа президентских и правительственных правовых актов многочисленна и разнообразна по тематике, пик их издания приходится на
1993—2000 годы, когда происходило становление российского парламента и прак2
тически отсутствовало законодательное регулирование проблем безопасности.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере национальной безопасности принято более 400 федеральных законов, кото2
рые регулируют те или иные ее аспекты. Практически по всем вопросам нацио2
нальной безопасности, находящимся в совместном ведении Российской Федера2
ции и ее субъектов, на региональном уровне приняты или законы, или правовые акты органов исполнительной власти.
Однако (и на это справедливо обращают внимание некоторые авторы) даже на конституционном уровне в регулировании предметов совместного ведения в сфе2
ре национальной безопасности заложены противоречия.
Так, к федеральному ведению отнесены вопросы безопасности (пункт "м" части
1 статьи 71 Конституции России), но Правительство России должно принимать ме2
ры по обеспечению "государственной безопасности, законности, охране собствен2
ности и общественного порядка, борьбе с преступностью" (пункты "д", "е" статьи
14), а "кадры правоохранительных органов, обеспечение законности, правопорядка,
общественной безопасности, режим пограничных зон" (пункты "б", "л" части 1 ста2
тьи 72) находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов
1
Это является одной, но далеко не единственной причиной того, что региональ2
ная политика федерального центра в области национальной безопасности имеет фрагментарный, часто бессистемный характер, не в должной мере учитывая феде2
ративный характер Российского государства.
Как правило, изданию правовых актов предшествует экстремальная ситуация в регионах. Отсутствует долгосрочная, целенаправленная, опережающая страте2
гия развития региональной составляющей национальной безопасности. Другими словами, она ограничивается социально2экономическими и политическими инст2
рументами управления регионами, организационно2правовыми мерами по вы2
страиванию единой государственной политики на уровне регионов сфера нацио2
нальной безопасности не подкреплена.
В реальности существуют такие региональные проблемы, которые могут трансформироваться в реальные угрозы национальной безопасности России.
21 1
См.: Общая теория национальной безопасности. С. 229.

Имеется в виду отсутствие правового регулирования порядка разрешения терри2
ториальных споров между субъектами Федерации, в которые сейчас вовлечено более 40 регионов (большинство составляют субъекты Федерации, входящие в
Южный федеральный округ); неурегулированность миграционных процессов, в том числе внутренних (например, отток русского населения из национальных республик, районов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока); фактически сложившийся неравный статус субъектов Российской Федерации и их неравно2
мерное региональное экономическое состояние и развитие; ставшая особо акту2
альной более чем для половины субъектов Федерации проблема пограничной безопасности; нарастающая тенденция наркотизации населения.
На остроту угроз в перечисленных сферах обращают особое внимание практи2
чески все субъекты Федерации
1
. Очевидно, что меры по нейтрализации всех этих угроз входят в предметы их совместного с Федерацией ведения, а их реализация должна осуществляться органами власти субъектов Федерации, как правило, под руководством или в тесном взаимодействии с уполномоченными в соответствую2
щей сфере федеральными органами исполнительной власти при координирую2
щей и контролирующей роли аппаратов представителей Президента России в фе2
деральных округах.
Мощным фактором, способным усилить экономическую и социально2поли2
тическую нестабильность в обществе и государстве, выступает межрегиональная
дифференциация уровней социально%экономического развития. В совокупности эти различия способны разрушить технологическую, экономическую и социаль2
ную целостность национальной экономики и общества и в силу этих обстоя2
тельств составляют реальную угрозу национальной безопасности. На этом особо акцентировано внимание и в Стратегии национальной безопасности (пункт 59) .
Различия в социально2экономическом развитии регионов Российской Феде2
рации характеризуются следующими данными:
Показатель
Субъект Российской Федера2
ции, имеющий самый низкий показатель
Субъект Российской Феде2
рации, имеющий самый вы2
сокий показатель
Различия (раз)
Объем производства промыш2
ленной продукции на душу на2
селения
Республика Алтай
Тюменская область
64
Оборот розничной торговли на душу населения
Республика Калмыкия г. Москва
34
Собственные бюджетные дохо2
ды на душу населения
Республика Дагестан
Тюменская область более 50
Объем инвестиций в основной капитал на душу населения
Республика Дагестан
Тюменская область более 30
Соотношение денежных дохо2
дов на душу населения и вели2
чины прожиточного минимума
Республика Ингушетия
Тюменская область
Более 8
Объем внешнеторгового оборо2
та на душу населения
Карачаево2Черкесская
Республика
Тюменская область
60
Уровень зарегистрированной безработицы
Республика Ингушетия
Оренбургская область
29
Источник: Приложение № 1 к Федеральной целевой программе "Сокращение различий в соци2
ально2экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)".
22 1
См.: Материалы "круглого стола" на тему "Проблемы региональной безопасности в общей системе на2
циональной безопасности Российской Федерации".