Файл: «Политика дерегулирования рынков в разных странах»..pdf

Введение

Актуальность. Государственному регулированию как самостоятельной сфере экономической политики в последние годы уделяется все большее внимание. Поскольку регулирование предполагает определенную степень принуждения, то его эффективность в значительной степени зависит от доверия общества к государству. Государственное регулирование в  теории и  на  практике рассматривается через призму не только общественных, но и частных интересов. Отдельные группы интересов влияют на формирование государственных регуляторов для получения преимуществ и выгод часто в ущерб общественным интересам. В связи с этим возникает вопрос о направлениях рационального дерегулирования.

Цель работы: исследовать политику дерегулирования рынков в разных странах.

Задачи работы:

1) исследовать предпосылки дерегулирования рынков;

2) выявить факторы рационального дерегулирования рынков;

3) проанализировать практику регулирования рынка железнодорожных перевозок в России и выявить существующие проблемы;

4) определить пути дерегулирования рынка железнодорожных перевозок в России с учетом зарубежного опыта.

Предмет исследования – политика дерегулирования рынков в разных странах.

Объект исследования – рынок железнодорожных перевозок.

Теоретической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного регулирования экономики, отраслевых рынков.

Информационной базой исследования послужили действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, информация периодических изданий, сети Интернет.

Глава 1. Теоретическое исследование дерегулирования рынков

1.1. Предпосылки дерегулирования рынков

Во многих странах разрастание бюрократии и административных барьеров, рост расходов бюджета на государственное управление становятся импульсом к дерегулированию. Однако зачастую в качестве мер по дерегулированию рассматривается лишь сокращение численности регулирующих агентств и служб, количественных показателей их активности при сохранении требований регулирования^[1]. Такое «дерегулирование» нельзя признать
рациональным, оно ухудшает ситуацию с исполнением установленных норм
и правил, приводит к нарушениям и потерям для общества, подрывает доверие к исполнительной власти^[2].

Рациональное дерегулирование может идти в двух направлениях. Первое - сокращение избыточных регуляторных функций государства (то есть функций, не обусловленных провалами рынка, возникшими в результате захвата регулятора) и соответствующих регуляторов. Такой путь отчасти реализован в рамках российской административной реформы. Второе - улучшение рынка путем минимизации его изъянов. Совершенствованию рынка способствует, например, его демонополизация^[3]. Определенную роль в развитии рынка могут играть технологические и организационные новации, позволяющие ликвидировать или ослабить естественные монополии (мобильная связь, Интернет), расширить сферу конкурентных благ (например, поддержка развития частных школ, клиник, дистанционного образования), способствовать повышению полноты и дисциплины соблюдения контрактов (block chains) ^[4].

Значительный потенциал улучшения функционирования рынка связан с уменьшением информационной асимметрии. Обеспечение большей доступности информации о полезных и вредных свойствах товаров и услуг, прямых и косвенных последствиях тех или иных решений, возможных поставщиках может помочь потребителю в самостоятельном выборе, осознанном и обоснованном принятии решения^[5]. Этот метод разрабатывается в рамках относительно нового направления в теории и практике государственного регулирования - «подталкивание» (Nudge), в основе которого выводы поведенческой экономики. Потребителю предлагается не только предоставлять полную и понятную информацию для обоснованного принятия решения, но и формировать его приоритеты с пользой как для него самого, так и для общества в целом. С учетом последнего обстоятельства «подталкивание» иногда называют новым патернализмом. В результате повышения «рациональности» потребителя отчасти отпадает необходимость в контроле и административных ограничениях, поскольку информированные и мотивированные индивиды сами смогут делать обоснованный выбор, они формируют квалифицированные требования к развитию рынка без участия государственного регулирования. Такая политика неявного формирования целевых ориентиров, мотивов поведения отдельных групп и индивидов может быть эффективнее традиционного администрирования, контроля и правоприменения^[6].

Наибольшую популярность этот подход приобрел в США и Великобритании. Одним из авторов идеи «подталкивания» стал К. Санштейн, с 2009
по 2012 г. возглавлявший Управление по вопросам информации и регулированию в правительстве США. В Великобритании в 2010 г. с участием правительства была образована исследовательская группа – Behavioural Insights Team, задачей которой является определение реалистичных моделей реакции людей на различные меры регулирования, а также создание условий для улучшения решений, принимаемых людьми.

В качестве еще одного условия рационального дерегулирования могут
рассматриваться повышение эффективности судебной системы и снижение
издержек при отстаивании частных интересов в случаях нарушения установленных норм и правил. Повышение доступности и действенности обращений в суд частных лиц с исками о возмещении ущерба при нарушении норм регулирования в принципе создает основу для сужения контрольно-надзорных функций государства, административного воздействия на нарушителей через исполнительные органы власти путем наложения штрафов, а также для ограничения или запрета деятельности^[7].

1.2. Рациональное дерегулирование

Как уже отмечалось, дерегулирование (как и регулирование) далеко
не во всех случаях может быть рациональным, то есть базироваться на ликвидации избыточных функций и улучшении работы рынка. Оно может также проводиться в интересах отдельных групп, которые строят свой бизнес с учетом провалов рынка (монополии, искаженная информация о товарах и услугах), отсутствия адекватных государственных регуляторов. Примером такого рода служит ситуация на фондовом рынке и рынке недвижимости США в период финансового кризиса 2008-2009 гг.^[8].

В ряде случаев регуляторные функции государства могут быть сокращены за счет развития саморегулирования, осуществляемого негосударственными организациями, и урегулирования, субъектами которого являются совместно государственные и негосударственные организации. Саморегулирование представляет собой легитимное установление и контроль соблюдения агентами рынка определенных правил. Роль государства в этом случае состоит, во-первых, в разрешении (допущении) самого института саморегулирования; во-вторых, в установлении его целей и общих требований; в-третьих, в определении порядка саморегулирования, который может быть как обязательным (например, в Российской Федерации это строительство, аудит, инженерные изыскания), так и добровольным (негосударственные пенсионные фонды, кадастровая деятельность).

Передача ряда функций по регулированию (например, допуску на рынок, мониторинг) и контролю предпринимательской деятельности на отдельных рынках) участникам рынков и их ассоциациям выступает одним из направлений развития «удаленного», «непрямого» госуправления (indirect governance, third party governance). При этом государство лишь контролирует соблюдение законности, целей и обязательств, иными словами, выступает как принципал более высокого уровня по отношению к агентам, которые одновременно являются принципалами более низкого уровня^[9]. Такая практика традиционно применяется в целях поддержания добросовестной конкуренции, где производители соответствующих благ могут обеспечить гораздо лучший профессиональный контроль в сравнении с государственными организациями^[10]. На локальном (муниципальном) уровне многие вопросы («трагедии общин») совместного использования общих или общинных (commons) ресурсов способны решить самоорганизация и коллективное управление, которые в этом случае могут быть даже эффективнее государственного регулирования^[11].

Периодически предпочтения выбора регулирования-дерегулирования меняются под воздействием объективных и субъективных факторов. Так, в конце прошлого века популярной была политика дерегулирования, приватизации, сокращения государственного присутствия в экономике, замены традиционного администрирования квазирыночными механизмами. Однако с начала текущего столетия, особенно после финансового кризиса 2008-2009 гг., вновь обратили внимание на важность использования механизмов государственного регулирования для повышения конкурентоспособности и инклюзивного роста^[12]. Во многих странах стали проводиться административные реформы, постепенно превращающиеся в непрерывный процесс управленческих изменений, ориентированный на оптимизацию инструментов регулирования, сокращение административных барьеров, повышение информационной открытости власти и развитие участия. В настоящее время рационализация регулирования представляется как движение от «командования и контроля» к передаче полномочий, прозрачности и созданию квазирынков^[13].

Большую работу по анализу лучшей практики и выработке рекомендаций в сфере государственного регулирования ведет Комитет по регуляторной политике (Regulatory Policy Committee) ОЭСР. В его рамках разрабатывались и обсуждались такие популярные ныне концепции, как эффективное управление (good governance), совершенствование регулирования (better regulation), умное регулирование (smart regulation), риск-ориентированное регулирование (risk-oriented regulation). В обобщенном виде идеи этих концепций сформулированы в Рекомендациях Комитета по регуляторной политике и управлению ОЭСР, принятых в 2012 г. (ОЭСР, 2012) ^[14]. Для России учет этих рекомендаций важен не только с формальной точки зрения как для страны, вступающей в ОЭСР и стремящейся соответствовать критериям этой организации, но и с практической - для достижения целей повышения конкурентоспособности страны и ее экономического роста.

Выводы.

Во многих странах разрастание бюрократии и административных барьеров, рост расходов бюджета на государственное управление становятся импульсом к дерегулированию.

Рациональное дерегулирование может идти в двух направлениях. Первое - сокращение избыточных регуляторных функций государства (то есть функций, не обусловленных провалами рынка, возникшими в результате захвата регулятора) и соответствующих регуляторов. Такой путь отчасти реализован в рамках российской административной реформы. Второе - улучшение рынка путем минимизации его изъянов.

Совершенствованию рынка способствует его демонополизация.

Глава 2. Практика дерегулирования рынка на примере рынка железнодорожных перевозок

2.1. Современное состояние рынка железнодорожных перевозок России

Главной функцией железнодорожного транспорта является перевозка массовых промышленных грузов и сельскохозяйственной продукции (зерно, сталь, уголь и пр.) на большие расстояния. Главное преимущество железнодорожного транспорта - это регулярность движения, независящая от погодных условий и времени года.

Развитость железнодорожного транспорта определяется следующими показателями: грузооборот; общая длина железных дорог; густота (плотность) железнодорожной сети (длине железных дорог на 100 или 1000 кв.км).

Около 80% своей прибыли РЖД получают именно от грузовых перевозок. Железнодорожный транспорт занимает второе место в России по грузообороту (45% от всего грузооборота 2015 г.), так же в последнее время сокращает свое отставание от трубопроводного транспорта (рис.1.).

Рисунок 1. Структура грузооборота России по видам транспорта, млрдткм, 1992-2015г.^[15]

Без учета трубопроводного транспорта на железную дорогу в России в последние годы приходится более 85% грузооборота, в 2015 г. данный показатель превысил 87%.

Важным показателем, влияющим на экономические показатели работы железных дорог, является средняя дальность перевозки груза (рис. 2.).

Рисунок 2. Динамика средней дальности перевозки 1 тонны груза железнодорожным транспортом, 1994-2015г., км^[16]

Средняя дальность перевозки 1 тонны груза железнодорожным транспортом с 1994 г. выросла на 63 % или на 673,5 км. Это означает, что на дальних маршрутах железный транспорт успешно выигрывают конкурентную борьбу за грузы. На протяжении многих лет было принято считать, что с железной дорогой другие виды транспорта могут конкурировать, если дальность перевозки не превышает 1 000 км. В последнее время часть грузов ушла с железных дорог на автомобили и реки, в частности, из-за роста тарифов. Так а 2015 г. тарифы на грузовые перевозки железнодорожным транспортом увеличились на 12,9% по сравнению с 2014 г.