Добавлен: 26.10.2023
Просмотров: 192
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
СОДЕРЖАНИЕ
1.1. Современное содержание понятий «частное» и «публичное»
1.2. Критерии разграничения частного и публичного права
Глава 2. ЧАСТНОЕ И ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО
В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Основы классификации и взаимосвязи отраслей
и правовых блоков в системе права России
2.
Характеризуя связь частного и публичного права, В.Ф.Яковлев справедливо отмечает: «...нужно, чтобы было обеспечено тесное взаимодействие публичного и частного права... без этого частное право эффективно функционировать не может. Оно должно подкрепляться нормами публично-правового воздействия и защитой, исходящей от публичного права»3.
Таким образом, нормы частного и публичного права не могут эффективно действовать друг без друга. При этом, публичное право устанавливает правосубъектность индивидов, обеспечивает правосубъектность и безопасность угрозой наказания для тех, кто посягает на жизнь, личную свободу, собственность и другие правовые ценности.
Следовательно, требуются публично-властные институты, обеспечивающие правовую свободу и принуждающие к соблюдению правовых запретов.
Соответственно требуются нормы публичного права, которые устанавливают правомочия этих властных институтов, необходимые для защиты правопорядка, для пресечения и наказания нарушений правовых запретов, для разрешения конфликтов. Наконец, нужны нормы, регулирующие участие индивидов-субъектов права в формировании и осуществлении государственной власти.
Круг индивидуальных субъектов политического участия и степень их участия определяют, в какой мере государственно-властные субъекты будут признавать, соблюдать и защищать правовую свободу.
Основанием, критерием выделения публичного права выступает общий, государственный интерес (осуществление общественных целей и задач), тогда как частного права – особенный, частный интерес (реализация целей отдельных лиц, граждан, организаций). Публичное право регулирует отношения субординационные, базирующиеся на власти и подчинении, на механизме принуждения обязанных лиц. В нем доминируют императивные (категоричные) нормы, которые не могут быть изменены, дополнены участниками правоотношений. К сфере публичного права традиционно относят конституционное, уголовное, административное, финансовое, международное публичное право, процессуальные отрасли, основные институты трудового права и т.д.
Частное право опосредствует отношения «горизонтального» типа, отношения между равноправными независимыми субъектами. Здесь преобладают диспозитивные нормы, действующие лишь в той части, в которой они не изменены, не отменены их участниками. В сферу частного права входят: гражданское, семейное, торговое, международное частное право, отдельные институты трудового права и некоторые другие. В то же время, происходит постоянное сближение частного и публичного права. Так, нормы Конституции, закрепляющие экономические права граждан Российской Федерации, получают развитие в отраслевом законодательстве. Происходит сближение норм конституционного и гражданского права. Вот что по этому поводу пишет Г.А.Гаджиев: «Итак, с одной стороны, конституционное право начинает регулировать важнейшие экономические отношения, в том числе ранее считавшиеся монополией частного права, с другой стороны, происходит усиление публичных начал в гражданском праве». Тесное взаимодействие публичного и частного права приводит к «размыванию границ между публичным и частным правом, к образованию комплексных правовых отраслей и институтов, в которых нормы гражданского и публичного права теснейшим образом взаимосвязаны»
1.
При этом в разных сферах соотношение публичных и частных методов неодинаково. Есть отношения, требующие базового регулирования, есть большие сферы публично-правовых отношений, основой развития которых являются гражданский оборот, гражданские права на имущество и сделки. Такова связь институтов залога, пени, поручительства в гражданском, налоговом и таможенном законодательстве. Властные отношения остаются в сфере гражданского права, когда речь идет о возмещении вреда, причиненного актом власти2. В то же время понятия и виды госорганов, их компетенция, юридические режимы, определяемые в сфере публичного права, должны строго использоваться в частном праве.
Хорошим примером сочетания публично-правовых и частноправовых начал является трудовое право. Возросшая роль коллективного трудового договора, расширение объема договорного регулирования сочетаются с государственным регулированием и установлением минимальных гарантий, с государственной охраной труда и участием госорганов в разрешении трудовых конфликтов3. Такое пояснение места трудового права в системе российского права позволяет, далее, установить его связь с гражданским и административным правом, с правом социального обеспечения. При этом следует отметить и ряд проблем, связанных с взаимодействием частного и публичного права. Более того, несмотря на непрерывно увеличивающееся число конфликтов между частноправовыми и публично-правовыми положениями в российском законодательстве и правоприменительной практике, а также обострение существующих между ними противоречий, приобретающих иногда угрожающие размеры, данная проблема не получила адекватного отражения ни в законодательстве, ни в правовой доктрине.
В связи с этим нельзя не согласиться с мнением В.Ф.Яковлева о необходимости «объединения цивилистов и публичников, то есть тех, кто работает в сфере частного и публичного права, потому что без установления оптимального соотношения между тем и другим сколько-нибудь совершенного механизма регулирования экономических отношений нет и быть не может»1. В.Ф. Яковлев предлагает и пути решения проблемы устранения противоречий между публично-правовым и частноправовым регулированием имущественных отношений. По его мнению, при этом можно говорить по крайней мере о трех задачах. Во-первых, установление оптимального соотношения и взаимодействия публично-правового и частноправового регулирования экономических отношений в целом. Речь идет об обеспечении пропорционального использования для экономического регулирования наряду с гражданским также и административного, финансового, налогового законодательства. Во-вторых, надо учитывать имеющее место проникновение одного в другое, в частности наличие элементов публично-правового регулирования в гражданском законодательстве: положения о лицензировании отдельных видов предпринимательской деятельности, о принудительной реорганизации юридических лиц, о государственной регистрации юридических лиц и сделок с недвижимостью и т.д. И, наконец, в-третьих, важная задача – четко разграничить предметы и сферы применения публичного и частного права
2.
Что касается содержательной стороны определения оптимального соотношения между частноправовым и публично-правовым регулированием, то в статье В.Ф.Яковлева приводятся примеры, свидетельствующие о том, что формальное применение норм гражданского права без учета публично-правовых правил может привести к разрушению основ государственного устройства. «Например, в судебной практике вырисовывается проблема огромного значения, - пишет В.Ф. Яковлев, - связанная с тем, что через судебные решения можно полностью разрушить государственный бюджет – как его доходную часть, так и расходную... Стали предъявляться иски о взыскании из государственного бюджета средств, которые в нем не заложены. Иски предъявляются и гражданами, и юридическими лицами в порядке защиты прав по Гражданскому кодексу на основании соответствующих законов или правительственных постановлений. Это касается законов о ветеранах, о чернобыльцах, нормативных актов о передаче социально-культурной сферы и жилищ муниципальным образованиям и т.д. Реализация этих актов часто бюджетом не обеспечена, в нем не предусмотрено выделение соответствующих средств. Но иски предъявляются в соответствии с законом. Как быть судам? Видимо, надо удовлетворять эти требования. Но тогда от бюджета ничего не останется. А бюджет – это тоже закон. И в бюджете нет лишних средств»1.
Обеспокоенность автора по поводу возможности разрушения государственного бюджета нам понятна. Но в целом постановка проблемы в такой интерпретации вызывает сомнения. Получается, что участники имущественного оборота могут требовать взыскания с государства только тех средств, которые выделены по бюджету. Выходит, что государство в лице его органов, разрабатывая и принимая бюджет, ежегодно само определяет пределы своей ответственности. А между тем эти пределы ответственности государства установлены законом. В частности, в соответствии со ст.16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Возникает и более общий вопрос: могут ли суды делить законы на удачные и неудачные, на подлежащие и не подлежащие применению? Такой подход лишил бы законодателя возможности выявлять недостатки в принятых законах, многие из которых проявляются лишь в процессе их применения, и, стало быть, совершенствовать законодательство. Очевидно, к примеру, что, если какой-либо закон не обеспечен финансированием, надо добиваться его пересмотра, а не корректировать его судебными решениями. Для законодателя же дополнительным стимулом могла бы служить судебная практика, связанная с точным и неуклонным применением соответствующего законодательного акта.
И, наконец, самые принципиальные вопросы, решение которых может быть положено в основу определения оптимального соотношения частноправового и публично-правового регулирования экономических отношений. Что следует признать первичным, приоритетным: интересы государства, его властных структур или интересы общества; текущее правовое регулирование, имеющее конкретной целью формирование бюджета государства на очередной год, или стабильные правила, регулирующие имущественный оборот; приспосабливать ли текущее регулирование к стабильным правилам имущественного оборота или всякий раз, решая ту или иную оперативную задачу, изменять принципиальные положения правового регулирования имущественного оборота? Ответы на эти вопросы нам представляются очевидными, а сами вопросы риторическими.
Добавим к этому, что история развития человечества дает нам много примеров, свидетельствующих о том, к каким последствиям приводит пренебрежительное отношение к частноправовому регулированию экономических отношений. Достаточно вспомнить историю последних восьми десятилетий нашей многострадальной страны, когда большую часть этого периода отвергалось, в том числе и в экономике, все частное и безраздельно господствовало публично-правовое регулирование, а затем (в последнее десятилетие) регулирование имущественного оборота осуществлялось законами – однодневками, выполнявшими скорее политические задачи, а не роль правил, регулирующих имущественный оборот.
Теперь же, когда, наконец, появились так необходимые обществу стабильные правила, регламентирующие имущественный оборот, очевидна тревога по поводу неудобств не приспособившегося к ним публично-правового регулирования. Если же говорить о конкретных путях решения задачи определения оптимального соотношения частноправового и публично-правового регулирования, то имеющиеся проблемы во взаимодействии публично-правовых и частноправовых норм требуют авторитетного судебного толкования в виде совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Такое толкование призвано не только дать разъяснения по практике применения законодательства, но и заложить принципиальные основы, определяющие порядок применения в судебной практике положений публичного права, не корреспондирующих частноправовым нормам.
Следует поддержать и модель, которую предлагает В.А.Бублик: взаимодействие публичного и частного права должно основываться на внедрении частноправовых начал в публично-правовую материю, когда публичные отношения начинают все более широко регулироваться с использованием элементов частноправового метода (цивилистического инструментария)1. Целесообразно также в одном из федеральных конституционных законов предусмотреть механизм устранения противоречий между публично-правовыми и частноправовыми нормами на стадии подготовки и принятия соответствующих законопроектов. Этого можно добиться путем установления законоположения, в соответствии с которым нормы публичного права, изменяющие частноправовые отношения, могут быть введены в действие лишь после соответствующего изменения законодательства, регулирующего эти частноправовые отношения, и, напротив, введение в действие новых частноправовых норм должно сопровождаться (при необходимости) изменением и публично-правового регулирования соответствующих отношений.
Характеризуя связь частного и публичного права, В.Ф.Яковлев справедливо отмечает: «...нужно, чтобы было обеспечено тесное взаимодействие публичного и частного права... без этого частное право эффективно функционировать не может. Оно должно подкрепляться нормами публично-правового воздействия и защитой, исходящей от публичного права»3.
Таким образом, нормы частного и публичного права не могут эффективно действовать друг без друга. При этом, публичное право устанавливает правосубъектность индивидов, обеспечивает правосубъектность и безопасность угрозой наказания для тех, кто посягает на жизнь, личную свободу, собственность и другие правовые ценности.
Следовательно, требуются публично-властные институты, обеспечивающие правовую свободу и принуждающие к соблюдению правовых запретов.
Соответственно требуются нормы публичного права, которые устанавливают правомочия этих властных институтов, необходимые для защиты правопорядка, для пресечения и наказания нарушений правовых запретов, для разрешения конфликтов. Наконец, нужны нормы, регулирующие участие индивидов-субъектов права в формировании и осуществлении государственной власти.
Круг индивидуальных субъектов политического участия и степень их участия определяют, в какой мере государственно-властные субъекты будут признавать, соблюдать и защищать правовую свободу.
Основанием, критерием выделения публичного права выступает общий, государственный интерес (осуществление общественных целей и задач), тогда как частного права – особенный, частный интерес (реализация целей отдельных лиц, граждан, организаций). Публичное право регулирует отношения субординационные, базирующиеся на власти и подчинении, на механизме принуждения обязанных лиц. В нем доминируют императивные (категоричные) нормы, которые не могут быть изменены, дополнены участниками правоотношений. К сфере публичного права традиционно относят конституционное, уголовное, административное, финансовое, международное публичное право, процессуальные отрасли, основные институты трудового права и т.д.
Частное право опосредствует отношения «горизонтального» типа, отношения между равноправными независимыми субъектами. Здесь преобладают диспозитивные нормы, действующие лишь в той части, в которой они не изменены, не отменены их участниками. В сферу частного права входят: гражданское, семейное, торговое, международное частное право, отдельные институты трудового права и некоторые другие. В то же время, происходит постоянное сближение частного и публичного права. Так, нормы Конституции, закрепляющие экономические права граждан Российской Федерации, получают развитие в отраслевом законодательстве. Происходит сближение норм конституционного и гражданского права. Вот что по этому поводу пишет Г.А.Гаджиев: «Итак, с одной стороны, конституционное право начинает регулировать важнейшие экономические отношения, в том числе ранее считавшиеся монополией частного права, с другой стороны, происходит усиление публичных начал в гражданском праве». Тесное взаимодействие публичного и частного права приводит к «размыванию границ между публичным и частным правом, к образованию комплексных правовых отраслей и институтов, в которых нормы гражданского и публичного права теснейшим образом взаимосвязаны»
1.
При этом в разных сферах соотношение публичных и частных методов неодинаково. Есть отношения, требующие базового регулирования, есть большие сферы публично-правовых отношений, основой развития которых являются гражданский оборот, гражданские права на имущество и сделки. Такова связь институтов залога, пени, поручительства в гражданском, налоговом и таможенном законодательстве. Властные отношения остаются в сфере гражданского права, когда речь идет о возмещении вреда, причиненного актом власти2. В то же время понятия и виды госорганов, их компетенция, юридические режимы, определяемые в сфере публичного права, должны строго использоваться в частном праве.
Хорошим примером сочетания публично-правовых и частноправовых начал является трудовое право. Возросшая роль коллективного трудового договора, расширение объема договорного регулирования сочетаются с государственным регулированием и установлением минимальных гарантий, с государственной охраной труда и участием госорганов в разрешении трудовых конфликтов3. Такое пояснение места трудового права в системе российского права позволяет, далее, установить его связь с гражданским и административным правом, с правом социального обеспечения. При этом следует отметить и ряд проблем, связанных с взаимодействием частного и публичного права. Более того, несмотря на непрерывно увеличивающееся число конфликтов между частноправовыми и публично-правовыми положениями в российском законодательстве и правоприменительной практике, а также обострение существующих между ними противоречий, приобретающих иногда угрожающие размеры, данная проблема не получила адекватного отражения ни в законодательстве, ни в правовой доктрине.
В связи с этим нельзя не согласиться с мнением В.Ф.Яковлева о необходимости «объединения цивилистов и публичников, то есть тех, кто работает в сфере частного и публичного права, потому что без установления оптимального соотношения между тем и другим сколько-нибудь совершенного механизма регулирования экономических отношений нет и быть не может»1. В.Ф. Яковлев предлагает и пути решения проблемы устранения противоречий между публично-правовым и частноправовым регулированием имущественных отношений. По его мнению, при этом можно говорить по крайней мере о трех задачах. Во-первых, установление оптимального соотношения и взаимодействия публично-правового и частноправового регулирования экономических отношений в целом. Речь идет об обеспечении пропорционального использования для экономического регулирования наряду с гражданским также и административного, финансового, налогового законодательства. Во-вторых, надо учитывать имеющее место проникновение одного в другое, в частности наличие элементов публично-правового регулирования в гражданском законодательстве: положения о лицензировании отдельных видов предпринимательской деятельности, о принудительной реорганизации юридических лиц, о государственной регистрации юридических лиц и сделок с недвижимостью и т.д. И, наконец, в-третьих, важная задача – четко разграничить предметы и сферы применения публичного и частного права
2.
Что касается содержательной стороны определения оптимального соотношения между частноправовым и публично-правовым регулированием, то в статье В.Ф.Яковлева приводятся примеры, свидетельствующие о том, что формальное применение норм гражданского права без учета публично-правовых правил может привести к разрушению основ государственного устройства. «Например, в судебной практике вырисовывается проблема огромного значения, - пишет В.Ф. Яковлев, - связанная с тем, что через судебные решения можно полностью разрушить государственный бюджет – как его доходную часть, так и расходную... Стали предъявляться иски о взыскании из государственного бюджета средств, которые в нем не заложены. Иски предъявляются и гражданами, и юридическими лицами в порядке защиты прав по Гражданскому кодексу на основании соответствующих законов или правительственных постановлений. Это касается законов о ветеранах, о чернобыльцах, нормативных актов о передаче социально-культурной сферы и жилищ муниципальным образованиям и т.д. Реализация этих актов часто бюджетом не обеспечена, в нем не предусмотрено выделение соответствующих средств. Но иски предъявляются в соответствии с законом. Как быть судам? Видимо, надо удовлетворять эти требования. Но тогда от бюджета ничего не останется. А бюджет – это тоже закон. И в бюджете нет лишних средств»1.
Обеспокоенность автора по поводу возможности разрушения государственного бюджета нам понятна. Но в целом постановка проблемы в такой интерпретации вызывает сомнения. Получается, что участники имущественного оборота могут требовать взыскания с государства только тех средств, которые выделены по бюджету. Выходит, что государство в лице его органов, разрабатывая и принимая бюджет, ежегодно само определяет пределы своей ответственности. А между тем эти пределы ответственности государства установлены законом. В частности, в соответствии со ст.16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Возникает и более общий вопрос: могут ли суды делить законы на удачные и неудачные, на подлежащие и не подлежащие применению? Такой подход лишил бы законодателя возможности выявлять недостатки в принятых законах, многие из которых проявляются лишь в процессе их применения, и, стало быть, совершенствовать законодательство. Очевидно, к примеру, что, если какой-либо закон не обеспечен финансированием, надо добиваться его пересмотра, а не корректировать его судебными решениями. Для законодателя же дополнительным стимулом могла бы служить судебная практика, связанная с точным и неуклонным применением соответствующего законодательного акта.
И, наконец, самые принципиальные вопросы, решение которых может быть положено в основу определения оптимального соотношения частноправового и публично-правового регулирования экономических отношений. Что следует признать первичным, приоритетным: интересы государства, его властных структур или интересы общества; текущее правовое регулирование, имеющее конкретной целью формирование бюджета государства на очередной год, или стабильные правила, регулирующие имущественный оборот; приспосабливать ли текущее регулирование к стабильным правилам имущественного оборота или всякий раз, решая ту или иную оперативную задачу, изменять принципиальные положения правового регулирования имущественного оборота? Ответы на эти вопросы нам представляются очевидными, а сами вопросы риторическими.
Добавим к этому, что история развития человечества дает нам много примеров, свидетельствующих о том, к каким последствиям приводит пренебрежительное отношение к частноправовому регулированию экономических отношений. Достаточно вспомнить историю последних восьми десятилетий нашей многострадальной страны, когда большую часть этого периода отвергалось, в том числе и в экономике, все частное и безраздельно господствовало публично-правовое регулирование, а затем (в последнее десятилетие) регулирование имущественного оборота осуществлялось законами – однодневками, выполнявшими скорее политические задачи, а не роль правил, регулирующих имущественный оборот.
Теперь же, когда, наконец, появились так необходимые обществу стабильные правила, регламентирующие имущественный оборот, очевидна тревога по поводу неудобств не приспособившегося к ним публично-правового регулирования. Если же говорить о конкретных путях решения задачи определения оптимального соотношения частноправового и публично-правового регулирования, то имеющиеся проблемы во взаимодействии публично-правовых и частноправовых норм требуют авторитетного судебного толкования в виде совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Такое толкование призвано не только дать разъяснения по практике применения законодательства, но и заложить принципиальные основы, определяющие порядок применения в судебной практике положений публичного права, не корреспондирующих частноправовым нормам.
Следует поддержать и модель, которую предлагает В.А.Бублик: взаимодействие публичного и частного права должно основываться на внедрении частноправовых начал в публично-правовую материю, когда публичные отношения начинают все более широко регулироваться с использованием элементов частноправового метода (цивилистического инструментария)1. Целесообразно также в одном из федеральных конституционных законов предусмотреть механизм устранения противоречий между публично-правовыми и частноправовыми нормами на стадии подготовки и принятия соответствующих законопроектов. Этого можно добиться путем установления законоположения, в соответствии с которым нормы публичного права, изменяющие частноправовые отношения, могут быть введены в действие лишь после соответствующего изменения законодательства, регулирующего эти частноправовые отношения, и, напротив, введение в действие новых частноправовых норм должно сопровождаться (при необходимости) изменением и публично-правового регулирования соответствующих отношений.