Файл: Органы местного самоуправления.pdf

Подытоживая сказанное во второй главе можно сделать следующие выводы: органы местного самоуправления занимают особое место в демократической системе управления, так как обеспечивают ее децентрализацию для наиболее эффективного обеспечения интересов населения с учетом местных традиций и особенностей. Организационное обособление управления местными делами обеспечивает возможность самостоятельного решения гражданами вопросов местной жизни и представляет собой одну из правовых форм организации публичной власти. Органы местного самоуправления представляют собой особую форму организации публичной власти как власти населения, проживающего на территории муниципального образования. Их создание является обязательным на всей территории России, хотя они и не относятся к системе государственной власти.

Полномочия органов местного самоуправления реализуются практически во всех сферах жизнедеятельности муниципального образования, в связи с чем применяются различные подходы к вопросам их реализации, финансирования, контроля за их исполнением, а также установления ответственности.

3. Проблемы и направления реализации государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления

3.1. Проблемы реализации государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления

В Российской Федерации нет ни одного более или менее значимого вопроса экономического, социального, экологического или иного характера, который мог бы быть решен вне преломления через призму федеративных отношений и местного самоуправления, без учета специфики построения единой системы публичной власти в государстве федеративного типа. Это определяется не только обширным кругом вопросов, который отнесен Конституцией Российской Федерации (ст. 72) к кругу полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Значимость федеративных отношений диктуется также большим разнообразием в условиях и уровне развития субъектов федерации и муниципалитетов, высокой степенью зависимости большинства из них от различных финансово-бюджетных и иных взаимодействий с федеральным центром. В этом смысле постоянное совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления – это необходимая предпосылка к практическому достижению всех целей развития Российской Федерации в целом, включая и приоритеты ее безопасности[22, с. 78].

Применительно к решению данной задачи в современных условиях принципиально важным представляется, во-первых, переход к системе стратегического планирования на всех уровнях публичной власти (включая региональный и муниципальный), обозначенный принятием и последующей корректировкой Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[3]. Положения этого закона дают все основания полагать, что необходимым элементом долговременного стратегирования должно стать также и совершенствование экономико-правовых основ федеративных отношений, а также развитие муниципалитетов в стране.

Вторым важным обстоятельством является принятие новых ключевых документов по вопросам национальной безопасности Российской Федерации, что позволяет определить эффективность всех компонентов федеративных отношений и местного самоуправления как одно из главных условий такой безопасности во всех ее составляющих. Данные документы формируют институционально-правовую основу и содержательный вектор для дальнейшего развития и совершенствования законодательства в сфере федеративного устройства, федеративных отношений, регионального развития и местного самоуправления.

В настоящее время одними из ключевых моментов в указанной сфере являются утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 № 207-р Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года[5].

С позиций федеративных отношений и вопросов местного самоуправления полагаем, что к национальным интересам Российской Федерации на средне- и даже долгосрочную перспективу, среди прочего, могут быть отнесены:

– повышение устойчивости национальной системы расселения путем развития городов и сельских территорий, а в целом – сохранение и развитие поселенческого каркаса страны;

– развитие крупных городов и сопутствующих им городских агломераций, улучшения их инфраструктуры и дорожно-транспортной связанности населенных пунктов агломерации путем развития дорожной сети и повышения ее качества, развития общественного транспорта; ускорение экономического развития Российской Федерации за счет раскрытия имеющегося экономического потенциала крупнейших и крупных городских агломераций;

– улучшение условий жизни жителей малых городов и сельских поселений путем устойчивого сокращения доли непригодного для проживания жилищного фонда, повышения уровня благоустройства, обеспечения социальной и коммунальной инфраструктурой, в том числе школой, учреждением здравоохранения (как минимум, фельдшерско-акушерским пунктом для сельских поселений), чему особое внимание уделено и в обновленной редакции Конституции Российской Федерации, информационно-культурно-досуговым центром (современным клубом), многофункциональным центром предоставления услуг, почтой, отделением банка, участковым полицейским, а также водоснабжением и водоотведением, газо-, энергоснабжением; повышение транспортной доступности сельских территорий за счет развития и улучшения качества сети региональных и местных дорог, стимулирования развития общественного транспорта;

– развитие малых и средних городов, а также крупных сельских населенных пунктов как межмуниципальных обслуживающих центров для сельских территорий, обеспечивающих население и предпринимателей необходимыми видами услуг[61];

– повышение конкурентоспособности экономики малых городов и сельских территорий, в том числе путем продвижения уникальных локальных (местных) брендов; развитие потребительской, кредитной и иных форм кооперации, фермерства, повышения доступности для малых и средних товаропроизводителей рынков сбыта сельскохозяйственной продукции, как в малых, так и в больших городах;

– поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, самозанятых граждан, социально ориентированных некоммерческих организаций и социальных предприятий, с одновременным определением источников компенсации выпадающих доходов для муниципалитетов, связанных с реализацией органами местного самоуправления мер поддержки указанным субъектам;

– внедрение эффективных механизмов сотрудничества территориальных и функциональных организованных местных сообществ (ТОСы, старосты сельских населенных пунктов, волонтерские (добровольческие) организации, спортивные, молодежные, ветеранские, родительские и т.п. сообщества) с органами публичной власти всех уровней;

– сохранение природного и культурного наследия, а также содействие сохранению, возрождению и развитию народных художественных промыслов;

– повышение доступности услуг отраслей социальной сферы – здравоохранения (в том числе обеспечения органами местного самоуправления в пределах своей компетенции доступности медицинской помощи), образования, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания;

– обеспечение национальной безопасности Российской Федерации за счет социально-экономического развития геостратегических территорий (Север и Дальний Восток, Арктика, акватория Северного морского пути, Калининградская область, Республика Крым, республики Северо-Кавказского федерального округа).

О стратегической важности развития федеративных отношений и местного самоуправления свидетельствуют и послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.03.2018, от 20.02.2019 и от 15.01.2020[60], в которых вопросам взаимодействия всех уровней публичной власти, а также развития местного самоуправления уделено значительное внимание.

И, конечно же, не менее важна в этом направлении и дата 01.07.2020, когда в результате общероссийского голосования была выявлена позиция граждан России о поддержке принятых поправок к Конституции Российской Федерации, которые в немалой степени затрагивают и уровень местного самоуправления. По итогам одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации предстоит серьезная и кропотливая работа по корректировке достаточно большого массива действующего законодательства в сфере местного самоуправления и смежных отраслей права. Речь прежде всего идет об организации и функционировании единой системы публичной власти, об осуществлении взаимодействия всех уровней власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, как того требует обновленная редакция соответствующих статей Конституция Российской Федерации (ст. 132).

Кроме того, 30.01.2019 по итогам прошедшего заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации Президент России В.В. Путин дал поручение профильному Министерству экономического развития Российской Федерации подготовить к 01.10.2021 проект Основ государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года.

Данное поручение ставит перед всеми заинтересованными сторонами задачу определить, что должно быть отражено в этих Основах, каковы сегодняшние векторы развития местного самоуправления в стране и каковыми они могли бы быть[29, с. 26].

3.2. Возможные направления государственной политики по развитию местного самоуправления

С учетом изложенного в предыдущих параграфах, можно отметить наиболее важные возможные направления государственной политики по развитию местного самоуправления на среднесрочный период:

– совершенствование вопросов стратегического планирования, в том числе установление законом минимальных требований к документам стратегического планирования, разрабатываемым на местном уровне, а также требований к их содержанию;

– совершенствование механизмов пространственного развития страны в русле положений Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года и в тесной связке с процессами выстраивания оптимальных моделей территориальной организации местного самоуправления как в правовом, так и в практическом плане. Основных направлений здесь два – развитие городских агломераций и соответствующего законодательства и «вычерчивание» на практике оптимальных соотношений между одноуровневой и двухуровневой организацией местного самоуправления (муниципальный округ – муниципальный район);

– продолжение законодательного и правового процесса разграничения полномочий между уровнями публичной власти с учетом поправки в Конституцию Российской Федерации, предусматривающей, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ст. 132). Основных направлений здесь тоже два – определенное и четкое разграничение публичных полномочий как между уровнями власти, так и между «собственными» и «переданными» полномочиями, и определение степени участия органов местного самоуправления в осуществлении этих полномочий (законодательное определение понятий «организация осуществления», «содействие осуществлению», «участие в осуществлении»);

– совершенствование организационных основ местной власти. Здесь требуется отработать два взаимосвязанных направления: отказ от неэффективных моделей местной власти, прежде всего от той, где глава муниципального образования председательствует в представительном органе, а исполнительной ветвью власти руководит назначенный по контракту глава администрации, и постепенный переход к модели «сильный мэр» – «сильный совет» с избранием главы муниципального образования – руководителя исполнительной ветви местной власти на муниципальных выборах. Важным является вопрос развития публичной конкуренции и совершенствования ее механизмов при формировании местного депутатского корпуса;

– совершенствование муниципальной службы, подготовки, отбора и расстановки муниципальных кадров, прохождения ими муниципальной службы и возможностей дальнейшего кадрового роста для ответственных и эффективных. Необходимо дальнейшее совершенствование систем оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, расширение и совершенствование «цифровых» систем муниципального управления;

– развитие территориального общественного самоуправления, местных сообществ и форм участия граждан в осуществлении местного и общественного самоуправления, в том числе в сфере общественных инициатив и общественного контроля за деятельностью местной власти;

– дальнейшее совершенствование системы оказания государственных и муниципальных услуг, включая совершенствование онлайн-технологий оказания таких услуг.

Отдельный вопрос – муниципальная экономика и бюджетно-налоговая система.

Органы местного самоуправления должны стать – через механизмы муниципально-частного партнерства и создаваемых ими муниципальных учреждений и предприятий – активными субъектами хозяйственной деятельности по решению вопросов местного значения на территориях, на которых отсутствуют соответствующие рынки. На таких территориях не должны образовываться локальные частные монополисты в определенных хозяйственных нишах, а малорыночная и нерыночная среда этому какраз очень способствует. Здесь должны работать публичные хозяйствующие субъекты под контролем местного депутатского корпуса и общественным контролем местных сообществ[32, с. 28].

Совершенствование бюджетно-налогового законодательства должно идти по направлению замены чисто фискальных бюджетно-налоговых механизмов развивающими, при которых органы местного самоуправления будут мотивированы развивать налогооблагаемую базу и администрировать ее. Второе направление развития бюджетно-налоговой системы – создание механизмов стратегирования на местном уровне.