Файл: Органы местного самоуправления.pdf

Поэтому И.И. Овчинников считает, что существующие особенности местного самоуправления, проявляющиеся в особенностях его организации и деятельностью формируют необходимость выделить его самостоятельные принципы[48, с. 293]. Чтобы выделить особенности и виды принципов местного самоуправления необходимым является провести анализ их правового закрепления в законодательстве о местном самоуправлении.

При этом специальным нормативным актом, регулирующим данные отношения, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4]. В отдельной статье принципы местного самоуправления не перечисляются, в отличие от многих нормативных актов, где принципы выделены в отдельной норме. Вместо этого принципы организации местного самоуправления нашли свое отражение в содержании нормативного акта, а также в названиях некоторых статей и глав. Например, ст. 18 носит наименование «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления».

В настоящее время среди ученых отсутствует единство взглядов по вопросу понятия и видов принципов местного самоуправления, а также присущих им особенностей.

Н.В. Серенина к принципам местного самоуправления относит следующие основополагающие принципы: самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам[52, с. 42].

С.М. Магомедова выделяет ряд принципов, позволяющих осуществлять организацию местной власти внутри страны. К таковым она относит:

– самостоятельность, которая выступает центральным критерием в организации местного управления, и согласно которой местное управление находится в разрывной связи с властью государственной. В свою очередь государство никоим образом, не может вмешиваться в деятельность муниципалитетов;

– наличие собственных средств, посредством которых в городах и населенных пунктах осуществляется финансовая деятельность, проводится налогообложение и создаются собственные предприятия и учреждения;

– осуществляя местную власть, органы местного самоуправления и должностные лица действуют под свою ответственность;

– реализация местной власти происходит как в непосредственном виде, то есть через выборы и референдумы, так и посредством системы местных органов и должностных лиц, которые преследуют интересы населения[39, с. 242].

Н.А. Омельченко, Н.В. Павлов выделяют следующие принципы местного самоуправления, такие как самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, принцип законности, который свойственен всем юридическим наукам, принцип соблюдения прав и свобод человека, гласности, принцип ответственности органов и должностных лиц перед местным населением и государством, гарантии государства и поддержка местного самоуправления, взаимодействие и сотрудничество с органами государственной власти, равноправие и отсутствие подчиненности между муниципальными образованиями[49, с. 1009].

Проанализировав литературу можно констатировать, что различные ученые делают акценты на разные основополагающие принципы организации и работы местного самоуправления. В частности:

– В.П. Демидов, Д.А. Мохоров, А.Ю. Мохорова выделяют автономность местного самоуправления, народа в разрешении локальных вопросов. По их мнению местное самоуправление в Российской Федерации гарантирует автономное принятие населением решений местного уровня, утверждение локального бюджета и т.д.[21, с. 101];

– К.И. Коваленко анализирует демократичную ориентацию организации и работы органов местного самоуправления. Именно население решает важнейшие вопросы местного значения, формирует базовые принципы местного самоуправления, влияет на построение его органов[36, с. 52];

– Д.Р. Забирова исследует принцип разграничения предметов ведения, полномочий между органами местного самоуправления. Обозначенный принцип базируется на принципе разделения властей. Он подразумевает, что органы местного самоуправления не вправе нарушать границы своей компетенции[26, с. 159];

– А.О. Лихошва говорит о принципе многообразия организационных и территориальных форм местного самоуправления[38, с. 263]. В Конституции Российской Федерации[2] в ст. 131 отмечено, что органы местного значения функционируют в городских, сельских поселениях. В ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» упоминается, что местное самоуправление функционирует на территории Российской Федерации в полном объеме и на внутригородских территориях государства. Принцип многообразия организационных моделей местного самоуправления заключается в моделях непосредственной демократии и структуре органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

– В.В. Комаров выделяет гласность деятельности местного самоуправления. Обозначенный принцип, по его мнению, означает, что органы публичной власти должны брать во внимание индивидуальные потребности и интересы народа. С помощью гласности внедряется демократизм управленческой деятельности. Максимальная открытость и гласность общественного контроля предоставят возможность гражданам быть его полноправными участниками[42, с. 11-12];

– Н.А. Омельченко, Н.В. Павлов выделяют принцип законности в реализации местной власти и соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Закрепление принципа законности распространяется на органы власти и должностных лиц без исключений. Его природа отражается в работе органов местного самоуправления в рамках установленных нормативных правовых актов. Права и свободы человека и гражданина признаны высшей ценностью согласно Конституции Российской Федерации. Под значимой гарантией законности в работе местной власти подразумевается мера правовой ответственности[49, с. 1011]. Для реализации данной гарантии требуется предусмотреть ответственность за утверждение противозаконных решений. В настоящее время не существует специального органа, гарантирующего стратегическое планирование действий органов государственной власти. Исследовательский центр отслеживания проблем муниципального права мог бы стать соответствующим органом;

– С.М. Юмашева анализирует принцип гарантированности местной власти государством. В России у органов местной власти существуют гарантии права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, появившихся в результате решений, заключаемых государственными органами, запрет на ущемление полномочий органов местного значения. К сожалению, органы государственной власти вторгаются в разрешение вопросов местного значения[59, с. 135];

– Е.А. Каминская, Д.А. Коровин исследуют принцип властной природы органов местного самоуправления и закрепляемых ими решений. Обозначенный принцип отражен в ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем установлено, что муниципальные нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, общеобязательные и всеобъемлющие на территории муниципального образования. При нарушении муниципальных нормативных правовых актов все субъекты без исключения несут ответственность[33, с. 168].

Подытоживая сказанное в первой главе можно сделать следующие выводы: местное самоуправление – часть единой публичной власти народа, это самостоятельное и под свою ответственность (в том числе и материальную) решение вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, являясь органами публичной власти территориального коллектива, хотя государственные органы могут оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий.

Принципы организации местного самоуправления представляют из себя основу демократической концепции местного самоуправления, которая базируется на обеспечении равного права граждан на осуществление местного самоуправления. Принципы дают возможность более полно раскрыть сущность местного самоуправления как особой формы организации публичной власти. Перечень принципов и их объединение в различные группы может быть различным исходя из того, какие критерии и приоритеты стоят в том или ином исследовании. При этом существует необходимость в выделении общих принципов, которые бы отражали существующие закономерности в общественном, политическом, социальном и экономическом развитии местного самоуправления. При этом должна быть учтена и территориальная организация местного самоуправления, а также материальное обеспечение деятельности.

2. Правовое положение органов местного самоуправления

2.1. Понятие, сущность и система органов местного самоуправления Российской Федерации

В процессе развития российского общества деятельность местного самоуправления становится шире и приобретает общегосударственный смысл. Органы местного самоуправления – важнейшее слагаемое в деле организации гражданского общества современной России – являются одним из элементов основы демократического строя, а также занимаются решением многих насущных проблем граждан.

Р.М. Усманов отмечает, что муниципалитет после принятия Конституции России 1993 г. в полной мере был реформирован и обрел новый конституционный статус, который отвечает потребности самоорганизации граждан в разрешении проблем местного значения[56, с. 38].

Так, согласно Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (п. 2 ст. 3).

Существует множество определений понятия «органы местного самоуправления». И.А. Алексеев, Б.Б. Адамоков утверждают, что органы местного самоуправления – это органы местных территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий[8, с. 117].

Ключевым же признаком органа публичной власти (некоторые правоведы, например А.В. Колесников, данным термином иногда обозначают в совокупности муниципальные и государственные органы[37, с. 14]) является публичная правосубъектность. Таким образом, в терминологическом аспекте нецелесообразно разграничение вышеуказанных понятий.

По мнению А.В. Белова в демократической системе управления обществом и государством органы местного самоуправления занимают специальное место, их присутствие обеспечивает децентрализацию системы управления. Благодаря наличию органов местного самоуправления система муниципального управления становится наиболее пригодной к обеспечению интересов населения с учетом местных и исторических традиций[14, с. 44].

Соответственно, существует определенная система (структура) муниципальных органов, ее составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[35, с. 151].

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Кроме того, каждый муниципальный орган наделен специальной компетенцией, которая определяется уставом муниципального образования[44, с. 182].

Обязательным органом муниципального образования является представительный орган муниципального образования, представляющий собой выборный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов и обладающий правом представлять интересы граждан населения и способный принимать от его имени решения, действующие на территории данного муниципального образования.

Депутаты, состоящие в представительном органе, избираются на муниципальных выборах и для образования данного органа необходимо более 50% от числа избранных депутатов. Как указывает Л.В. Адамская, в представительном органе заседания муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца[7, с. 42].