Файл: Понятие предмета отрасли социального обеспечения.pdf

Объектом процедурных правоотношений являются не материальные блага, а действия субъектов, связанные с обращением за назначением того или иного вида социального обеспечения, рассмотрением этих обращений и принятием по ним решения правообязанным субъектом, а также с установлением фактов, имеющих значение для установления права на отдельные виды обеспечения.

Под содержанием социально-обеспечительного правоотношения понимаются взаимные права и обязанности субъектов данного правоотношения.

Содержание правоотношения по каждому виду социального обеспечения определяется нормами права социального обеспечения. Гражданин имеет право требовать назначения и выплаты полагающейся ему пенсии, пособия, предоставления услуг, а другой субъект (орган соцобеспечения) обязан назначить и предоставить этот вид обеспечения.

Содержанием основного материального правоотношения является субъективное право гражданина требовать предоставления ему назначенного в определенном размере (объеме) какого-то вида социального обеспечения и обязанность второго субъекта (соответствующего органа) - предоставить данный вид обеспечения в установленном размере (объеме). Гражданин имеет право требовать индексации (перерасчета) денежных сумм, переходить с одного вида обеспечения на другой, а второй субъект обязан выполнить это требование при наличии к тому законных оснований. Гражданин имеет право на информацию, связанную с реализацией своих правомочий на тот или иной вид обеспечения, и защиту своих интересов, а контрагент должен обеспечить доступность информации и не препятствовать осуществлению права на защиту.

Содержанием процедурного правоотношения являются субъективное право гражданина на процедуру проверки юридических фактов, установление его права на определенный вид соцобеспечения, вынесение решения о его назначении и обязанность второго субъекта провести эту процедуру и назначить вид социального обеспечения, являющийся объектом данного правоотношения.

Нуждающийся гражданин также несет определенные обязанности как субъект правоотношений. Их исполнение происходит в рамках процедурных правоотношений. Это обязанности предоставить достоверные сведения, надлежащим образом заполненные документы, совершить какие-то действия (уплата страховых взносов в установленный срок и в полном объеме), извещать об условиях и обстоятельствах, которые могут повлиять на объем, размер предоставлений, в установленные сроки проходить регистрацию, переосвидетельствование в МСЭК, выполнять их заключения и рекомендации.

Организационно-финансовые правоотношения (непосредственно связанные с социально-обеспечительными) могут предшествовать социально-обеспечительным и сопутствовать им. Эти правоотношения являются комплексными и возникают на основе одновременно действия норм различных отраслей - финансового, административного права и права социального обеспечения. Их можно подразделить на следующие группы:

1) по формированию финансовых средств (по уплате страховых взносов);

2) по управлению финансовыми ресурсами (определение направления бюджетных расходов внебюджетных фондов, инвестирование пенсионных накоплений);

3) по расходованию финансовых ресурсов и контролю за его эффективностью;

4) по информационному обмену;

5) по администрированию в системе органов социального обеспечения для целей эффективной реализации государственной политики в сфере социального обеспечения.

2.3. Влияние изменений отрасли права социального обеспечения на ее предмет

Становление ᅚроссийской ᅚсистемы ᅚсоциального ᅚобеспечения ᅚс ᅚначала ᅚ90-х ᅚгг. ᅚXX ᅚстолетия ᅚосуществлялось ᅚв ᅚусловиях сложнейших экономических ᅚпреобразований ᅚв ᅚстране. ᅚНа ᅚпротяжении ᅚэтого ᅚпериода система ᅚсоциального ᅚобеспечения ᅚподвергалась ᅚпостоянному реформированию. ᅚОчередной ᅚэтап ᅚреформирования ᅚначался ᅚс ᅚ2015 ᅚг., ᅚкогда вступили ᅚв ᅚсилу ᅚФедеральные ᅚзаконы ᅚот ᅚ28.12.2013 ᅚ№ ᅚ400-ФЗ ᅚ«О страховых ᅚпенсиях» ᅚ(далее ᅚ– ᅚЗакон ᅚ№ ᅚ400-ФЗ) ᅚ[6]; ᅚот ᅚ28.12.2013 ᅚ№ ᅚ424-ФЗ ᅚ«О ᅚнакопительной ᅚпенсии» ᅚ[7]; ᅚот ᅚ28.12.2013 ᅚ№ ᅚ442-ФЗ ᅚ«Об ᅚосновах ᅚсоциального ᅚобслуживания ᅚграждан ᅚв ᅚРоссийской Федерации» ᅚ(далее ᅚ– ᅚЗакон ᅚ№ ᅚ442-ФЗ) ᅚ[8].

Целевая ᅚнаправленность ᅚреформаторских ᅚпредложений предусматривает ᅚрешение ᅚдвух ᅚосновных ᅚзадач ᅚ– ᅚповышения ᅚуровня социального ᅚобеспечения ᅚграждан ᅚи ᅚдостижения ᅚфинансовой ᅚустойчивости системы ᅚсоциального ᅚобеспечения. ᅚВ ᅚсовременных ᅚэкономических ᅚусловиях поиск ᅚрешений ᅚэтих ᅚдвух ᅚво ᅚмногом ᅚвзаимоисключающих ᅚзадач ᅚприводит ᅚк поляризации ᅚмнений ᅚсторонников ᅚреформ. ᅚВ ᅚнепримиримых ᅚспорах ᅚза пределами ᅚвнимания ᅚостаются ᅚвесьма ᅚважные ᅚвопросы. ᅚОни ᅚсвязаны ᅚс ᅚтеми издержками ᅚсугубо ᅚправового ᅚхарактера, ᅚкоторые ᅚявляются ᅚследствием недооценки ᅚзначимости ᅚединого ᅚподхода ᅚк ᅚформированию ᅚсистемы основных ᅚотраслевых ᅚпонятий.

Проблемы ᅚпонятийного ᅚаппарата ᅚправа ᅚсоциального ᅚобеспечения ᅚв основном ᅚизвестны: ᅚотсутствует ᅚединообразие ᅚтерминов ᅚи ᅚпонятий, ᅚчто приводит ᅚк ᅚпротиворечивости ᅚправовых ᅚнорм; ᅚскладывается ᅚузкоцелевой характер ᅚвводимых ᅚпонятий ᅚи ᅚих ᅚопределений ᅚв ᅚрамках ᅚотдельных ᅚзаконов ᅚи даже ᅚотдельных ᅚстатей; ᅚ«размываются» ᅚосновные ᅚпонятия ᅚ–ᅚпоявляются ᅚих ᅚновые ᅚаналоги, ᅚпризнаки ᅚкоторых ᅚне ᅚвписываются ᅚв устоявшееся ᅚпонимание; ᅚнередко ᅚотсутствуют ᅚнеобходимые ᅚопределения, что ᅚприводит ᅚк ᅚпробелам ᅚв ᅚправовом ᅚрегулировании; ᅚформируется ᅚтенденцияᅚнеоправданного ᅚрасширения ᅚотраслевого ᅚпонятийного ᅚаппарата ᅚпосредством ᅚвведения ᅚчуждых ᅚотрасли ᅚтерминов ᅚи ᅚпонятий; ᅚсуществует ᅚпроблема «удвоения» ᅚпонятий ᅚи ᅚт.д.

Представители ᅚотраслевой ᅚнауки ᅚнередко ᅚобращаются ᅚк ᅚуказанным проблемам. ᅚТак, ᅚЮ.В. ᅚВасильева ᅚотмечает, ᅚчто ᅚпроизвольное ᅚвведение ᅚновыхᅚтерминов ᅚ«не ᅚсогласуется ᅚс ᅚвнутренней ᅚструктурой» ᅚправа ᅚсоциального обеспечения ᅚ[14, ᅚc. ᅚ129]. ᅚКомплексное ᅚисследование ᅚдефектов ᅚтерминологии в ᅚправе ᅚсоциального ᅚобеспечения ᅚпроведено ᅚЕ. ᅚА. ᅚСилкиной ᅚна ᅚпримере конкретных ᅚнормативных ᅚправовых ᅚактов ᅚ[26, ᅚc. ᅚ10].

Понятийный ᅚаппарат ᅚсвязан ᅚне ᅚтолько ᅚс ᅚпроблемой ᅚнесовершенства законодательства ᅚо ᅚсоциальном ᅚобеспечении. ᅚЮридическая ᅚтерминология является ᅚ«средством ᅚзаконодательной ᅚтехники, ᅚс ᅚпомощью ᅚкоторой конкретные ᅚпонятия ᅚприобретают ᅚсловесное ᅚвыражение ᅚв ᅚтексте нормативного ᅚакта, ᅚявляясь ᅚпервичным ᅚматериалом ᅚдля ᅚсоздания ᅚправовых норм». ᅚОсобое ᅚзначение ᅚв ᅚзаконодательной ᅚтехнике ᅚприобретает ᅚпроблема понятий, ᅚиспользуемых ᅚв ᅚзаконах. ᅚЭто ᅚсвязано ᅚс ᅚтем, ᅚчто ᅚправильное определение ᅚиспользуемых ᅚв ᅚзаконе ᅚтерминов ᅚделает ᅚпонятным ᅚсам ᅚтекст закона, ᅚпомогает ᅚустановлению ᅚсферы ᅚего ᅚдействия, ᅚуяснению ᅚприроды ᅚправовых ᅚинститутов ᅚи ᅚтем ᅚсамым ᅚобеспечивает ᅚего ᅚэффективность.

Фундаментальные ᅚосновы ᅚотраслевой ᅚнауки ᅚпредопределяют объективно ᅚобусловленную ᅚсущность ᅚи ᅚсодержание ᅚотрасли ᅚправа, ᅚее регулятивные ᅚособенности. ᅚПонятийный ᅚаппарат ᅚ– ᅚэто ᅚрабочий инструмент, ᅚс ᅚпомощью ᅚкоторого ᅚформируется ᅚреальное ᅚнормативное содержание ᅚсамостоятельной ᅚотрасли ᅚправа. ᅚКлючевые ᅚотраслевые ᅚтермины и ᅚпонятия ᅚвыступают ᅚв ᅚкачестве ᅚиндикаторов ᅚпредметной ᅚобласти ᅚправового ᅚрегулирования.

На ᅚсовременном ᅚэтапе ᅚпредставления ᅚоб ᅚотраслевом ᅚпредмете развиваются, ᅚсохраняя ᅚв ᅚцелом ᅚтрадиционное ᅚпонимание ᅚпредмета ᅚправовогоᅚрегулирования ᅚкак ᅚкомплекса ᅚоднородных ᅚобщественных ᅚотношений. Исходя ᅚиз ᅚобщих ᅚположений, ᅚЕ. ᅚВ. ᅚСвинин, ᅚв ᅚчастности, ᅚрассматривает предмет ᅚправового ᅚрегулирования ᅚ«в ᅚопределенном ᅚединстве ᅚфактических отношений ᅚи ᅚнорм ᅚправа» ᅚ[24, ᅚc. ᅚ63]. ᅚДля ᅚтакого ᅚединства, ᅚпо ᅚмнению ᅚавтора, ᅚнеобходима ᅚ«юридизация» ᅚпредмета ᅚрегулирования ᅚза ᅚсчет ᅚуточнения соотношения ᅚс ᅚметодом ᅚи ᅚтехнико-юридическим ᅚинструментарием. Автор ᅚуточняет, ᅚчто ᅚв ᅚотличие ᅚот ᅚметода, ᅚкоторый ᅚ«характеризует ᅚспособы воздействия ᅚправа ᅚна ᅚобщественные ᅚотношения... ᅚпредмет ᅚраскрывает внутреннюю ᅚлогику ᅚорганизации ᅚотрасли ᅚправа, ᅚее ᅚуникальное ᅚтехнико-юридическое ᅚстроение». ᅚС ᅚучетом ᅚизложенного ᅚЕ. ᅚВ. ᅚСвинин ᅚконстатирует, что ᅚ«предмет ᅚрегулирования ᅚсочетает ᅚв ᅚсебе ᅚфактическую ᅚи ᅚюридическую однородность, ᅚт.е. ᅚединство ᅚфактических ᅚотношений ᅚи ᅚтехнико-юридического ᅚвоздействия ᅚна ᅚних». ᅚДанный ᅚвывод ᅚбазируется ᅚв ᅚтом ᅚчисле ᅚнаᅚположении, ᅚсогласно ᅚкоторому ᅚ«однородность ᅚправового ᅚвоздействия ᅚоснована ᅚна ᅚединстве: ᅚпонятийного ᅚаппарата, ᅚтехнико-юридических ᅚконструкций ᅚи ᅚправовых ᅚпринципов».

По ᅚсвоему ᅚназначению ᅚпонятийный ᅚаппарат ᅚесть ᅚинформационная система, ᅚпоскольку ᅚпредназначен ᅚдля ᅚпередачи ᅚправовой ᅚинформации, разъяснения ᅚсмысла ᅚправовых ᅚнорм. ᅚПонятийный ᅚаппарат ᅚ«представляет собой ᅚне ᅚмеханическую ᅚсовокупность ᅚпонятий, ᅚа ᅚструктурно ᅚупорядоченное ᅚединство». ᅚВзаимозависимость ᅚпонятий ᅚпроявляется ᅚв ᅚтом, ᅚчто ᅚ«их ᅚзначение (смысл) ᅚраскрывается ᅚдруг ᅚчерез ᅚдруга». ᅚДля ᅚструктурной ᅚорганизации многоуровневой ᅚсистемы ᅚпонятий ᅚхарактерна ᅚиерархичность, ᅚкоторая «упорядочивает ᅚвзаимодействие ᅚмежду ᅚуровнями ᅚот ᅚвысшего ᅚк ᅚнизшему».

Обозначенный ᅚвыше ᅚтеоретический ᅚподход ᅚпозволяет ᅚпод ᅚдругим углом ᅚзрения ᅚрассмотреть ᅚновации ᅚв ᅚпонятийном ᅚаппарате ᅚправа социального ᅚобеспечения ᅚи ᅚих ᅚвлияние ᅚна ᅚпредмет ᅚотрасли.

Один ᅚвектор ᅚноваций ᅚ– ᅚпривнесение ᅚв ᅚправо ᅚсоциального обеспечения ᅚтерминологии ᅚгражданско-правового ᅚхарактера, что ᅚможет привести ᅚк ᅚрасширению ᅚграниц ᅚправа ᅚсоциального ᅚобеспечения ᅚи ᅚк вымыванию ᅚсоциальной ᅚсоставляющей ᅚиз ᅚее ᅚнормативного ᅚсодержания ᅚпод воздействием ᅚболее ᅚустойчивой ᅚв ᅚрыночных ᅚусловиях ᅚотрасли ᅚгражданского права.

Отраслевая ᅚ«конкуренция» ᅚособенно ᅚзаметна ᅚв ᅚрамках ᅚотношений ᅚпо предоставлению ᅚуслуг, ᅚкоторые ᅚрегулируются ᅚнормами ᅚправа ᅚсоциального обеспечения ᅚи ᅚгражданского ᅚправа. ᅚИ ᅚэто ᅚне ᅚслучайно, ᅚтак ᅚкак ᅚсфера ᅚуслуг «лучше ᅚадаптируется ᅚк ᅚрынку». ᅚРазграничение ᅚдвух ᅚсфер ᅚправового регулирования ᅚосуществлялось ᅚтрадиционно ᅚне ᅚтолько ᅚпосредством особенностей ᅚметода ᅚправового ᅚрегулирования, ᅚно ᅚи ᅚпосредством ᅚособой отраслевой ᅚтерминологии.

В ᅚдействовавшем ᅚдо ᅚ2015 ᅚг. ᅚФедеральном ᅚзаконе ᅚот ᅚ01.12.1995 ᅚ№ ᅚ195-ФЗ ᅚ«Об ᅚосновах ᅚсоциального ᅚобслуживания ᅚнаселения ᅚв ᅚРФ» ᅚ ᅚ(далее ᅚ– ᅚЗакон ᅚ№ ᅚ195-ФЗ ᅚ[10]) ᅚприменялся ᅚтермин «социальные службы», ᅚпод ᅚкоторыми ᅚпонимались ᅚ«предприятия ᅚи ᅚучреждения ᅚнезависимоᅚот ᅚформ ᅚсобственности, ᅚпредоставляющие ᅚсоциальные ᅚуслуги, ᅚа ᅚтакже граждане, ᅚзанимающиеся ᅚпредпринимательской ᅚдеятельностью ᅚпо социальному ᅚобслуживанию ᅚнаселения ᅚбез ᅚобразования ᅚюридического ᅚлица». ᅚТакой ᅚтермин ᅚв ᅚЗаконе ᅚ№ ᅚ195-ФЗ ᅚпоявился ᅚвполне обоснованно, так ᅚкак ᅚст. ᅚ7 ᅚКонституции ᅚРФ ᅚзакрепляет ᅚположение ᅚо ᅚтом, ᅚчто ᅚв ᅚРоссийской Федерации ᅚ«развивается ᅚсистема ᅚсоциальных ᅚслужб». ᅚИменно ᅚв соответствии ᅚс ᅚданным ᅚконституционным ᅚположением ᅚв ᅚЗаконе ᅚ№ ᅚ195-ФЗ, ᅚво-первых, ᅚприменялся ᅚданный ᅚтермин; ᅚво-вторых, ᅚбыло сформулировано ᅚопределение ᅚсоответствующего ᅚпонятия; ᅚв-третьих, исходя ᅚиз ᅚэтого ᅚпонятия ᅚформировалась ᅚсама ᅚсистема ᅚсоциального обслуживания.

В ᅚновом ᅚЗаконе ᅚ№ ᅚ442-ФЗ ᅚтермин «социальные службы» ᅚне ᅚприменяется ᅚвообще. ᅚОн ᅚзаменен ᅚабсолютно ᅚне ᅚадекватным ᅚдля закона ᅚсоциальной ᅚнаправленности ᅚ(даже ᅚв ᅚусловиях ᅚрыночной ᅚэкономики) термином ᅚ«поставщик ᅚсоциальных ᅚуслуг», ᅚпод ᅚкоторым ᅚпонимается «юридическое ᅚлицо ᅚнезависимо ᅚот ᅚего ᅚорганизационно-правовой ᅚформы ᅚи ᅚ(или) ᅚиндивидуальный ᅚпредприниматель, осуществляющие ᅚсоциальное ᅚобслуживание». ᅚВключение ᅚв ᅚЗакон ᅚ№ ᅚ442-ФЗ ᅚконституционного ᅚтермина ᅚ«социальные ᅚслужбы» ᅚспособствовало ᅚбы разграничению ᅚсоциально-обеспечительных ᅚи ᅚгражданско-правовых отношений. ᅚЭто ᅚни ᅚв ᅚкоей ᅚмере ᅚне ᅚущемит ᅚинтересы ᅚсубъектов, занимающихся ᅚуказанной ᅚсферой ᅚдеятельности, ᅚв ᅚтом ᅚчисле ᅚв ᅚрамках ᅚосуществляемого ᅚныне ᅚгосударственно-частного ᅚпартнерства как ᅚнового элемента ᅚв ᅚорганизации ᅚсоциального ᅚобслуживания.