Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Понятие, основные признаки и субъекты местного самоуправления).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление является основным звеном в структуре федеральной власти, без которого государственная власть как таковая не может существовать. Ни одно государство, начиная с самых древних, немыслимы без местного самоуправления, т.е. деятельности специального круга субъектов, на профессиональной основе реализующих интересы и функции муниципальной власти.

Вопрос развития системы органов местного самоуправления в России занимает в последнее десятилетие почетное место в ряду острых правовых и политических вопросов, активно разрабатываемых юристами и политологами, однако, несмотря на многочисленные внесенные поправки в законодательство о местном самоуправлении, так и остается неразрешенным.

Поиски моделей эффективности местного самоуправления актуализировал Президент РФ В.В. Путин еще на Валдайском интеллектуальном политическом форуме в сентябре 2013 г., отметив, что «Именно из модели государства-цивилизации вытекают особенности нашего государственного устройства…надо выстроить такую модель государства цивилизационной общности с таким устройством, которая была бы абсолютно равно привлекательна и гармонична для всех»^[1]. В своих выступлениях глава государства не раз отмечал необходимость эффективного местного самоуправления, ориентированного как на запросы граждан общества, так и на интересы государства.

Можно сказать, что реформирование системы местного самоуправления является одним из приоритетных направлений государственного строительства. Оно осуществляется в целях повышения эффективности модели местного самоуправления, невозможной без его открытости, доверия граждан к органам местного самоуправления и улучшения качества оказываемых государственными органами населению услуг. А достижение этой задачи невозможно без тщательного изучения понятия и моделей местного самоуправления в целом, исторических этапов развития, становления законодательной базы, проблем и тенденций развития местного самоуправления в России.

В рамках современных российских исследований довольно подробно разработаны экономические, политические, правовые и социальные основы развития местного самоуправления.

Цель работы – изучить российскую модель местного самоуправления, выявить ее основные проблемы и возможные пути развития и совершенствования на современном этапе.

Объект исследования – система местного самоуправления в России.

Предмет исследования – правовое регулирование, проблемы, пути развития и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.

В соответствие с целью, сформулируем основные задачи исследования:

• рассмотреть понятие системы местного самоуправления;
• определить основные исторические этапы развития системы местного самоуправления в России;
• изучить развитие правового регулирования системы местного самоуправления;
• исследовать существующие проблемы местного самоуправления;
• выявить возможные пути развития и совершенствования местного самоуправления.

Структура работы состоит из введения, двух глав основной части, заключения, списка использованных источников.

1. Понятие, сущность и основные этапы развития местного самоуправления в Российской федерации

1.1. Понятие, основные признаки и субъекты местного самоуправления

Одной из главных проблем трактовки местного самоуправления является факт ее неоднозначности. При рассмотрении научной литературы можно столкнуться с самыми разнообразными определениями местного самоуправления.

В отечественной науке можно выделить ряд этапов генезиса научных представлений о местном самоуправлении^[2]: а) XVIII-XIXв.в. - первые теоретические вопросы самоорганизации и самоуправления, разработка теории свободной общины (К.С. Аксаков, И. Д. Беляев и др.); б) конец XIX-начало XX века - дальнейшее развитие идей теории свободной, самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права в трудах А.И.Васильчикова, Н.М.Коркунова, М.М.Ковалевского, А.Д.Градовского, Б.Н.Чичерина и др.

К началу XX в. в России складывается первая школа муниципального (городского) самоуправления профессора Л.А.Велихова. Начиная со второй половины XX века, в зарубежной науке получает развитие теории и методологии стратегического управления в системе местного самоуправления (Г.Минцберга, Б.Альстрэнда и Дж. Лэмпела).

В отечественной науке начала 90-х годов местное самоуправление рассматривалось с одно стороны как низовое звено вертикали государственной власти (Г.В.Атаманчук, Е.Е. Некрасов, С. И. Чурсина). А с другой, - обосновывалась его негосударственная природа.

Значительное количество работ было посвящено социально-экономическим и социально-политическим проблемам местного самоуправления (Ю.П.Алексеева, М.Г.Анохининым, В.Н.Артемьевым, А.Г.Гладышева, В.С.Комаровским, В.Н.Лексина, С.И.Чурсиной, А.Н.Швецовой, и др.).

В работах Н.М.Римашевской, Н.Е.Тихоновой, Ж.Т.Тощенко, Г.А.Цветковой целенаправленно исследуются вопросы качества жизни, социальной зашиты интересов и прав местных сообществ.

Разработка понятия «местное самоуправление» важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику.

Несмотря на различные интерпретации, надо отметить, что основная суть института состоит в предоставлении гражданам, проживающим на одной территории, права решать возникающие проблемы, и тем самым управлять своей жизнью.

Согласно мнению Фадеева В.И. и Кутафина О.Е., местное самоуправление представляет собой основу конституционного строя, право населения на решение местного значения и форму народовластия^[3]. Мнение Фадеева В.И. и Кутафина О.Е. можно назвать обобщающим, так как они охватывают все положения, закрепленные в нормативно-правовых актах.

Диалектическая природа местного самоуправления является его главной сущностной особенностью. Состоит она в том, что с одной стороны, муниципальная власть - ветвь государственная, навязывающая свою волю, а с другой - ветвь общественная, наиболее полно учитывающая нужды и потребности населения. В первом контексте местное самоуправление фигурирует в качестве «административного учреждения», своеобразной политической структуры, осуществляющей власть на отведенной территории. Во втором случае речь идет о некоторой деятельности людей, предполагающей принятие самостоятельных решений по вопросам местного порядка, прослеживается определение сущности местного самоуправления как источника и формы народовластия.

Баранчиков В.А. пишет, что местное самоуправление – «это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативно-правовых актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами»^[4].

Местное самоуправление в соответствии с позицией Чиркина В.Е. представляет собой локальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципального образования в рамках его полномочий. Это — власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных конституцией и законом, публичная негосударственная власть народа, муниципального образования, власть территориального публичного коллектива. Она используется для решения вопросов местного значения и осуществляется гражданами непосредственно путем применения институтов прямой демократии (выборы, референдум и др.) или через избираемые органы (советы, мэры и др.)^[5].

По мнению доктора юридических наук, профессора заслуженного деятель науки РСФСР Безуглова А.А, данный институт не представляет различий по сравнению с государственной власти. Безуглов А.А. считает, что они едины по своей правовой природе^[6].

«Необходимо отметить, – замечает С.А. Авакьян, – что, несмотря на двойственную при­роду муниципальной власти, существующее в настоящее время консти­туционное разделение государственной власти и местного самоуправ­ления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой практическое основание. Органы местного самоуправления - элемент публично-властного механизма общества. Юридическое лишение госу­дарственных начал для органов местного самоуправления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую»^[7].

Весьма интересно мнение А.Н. Кокотова о том, что «местное самоуправление … - это своеобразные «третий» уровень российского федерализма. Если субъекты Российской Федерации есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах Российской Федерации – это децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором федеральный центр (вершина треугольника) в равной мере может (должен) опираться как на субъекты Российской Федерации, так и на муниципальные образования, в том числе используя муниципальный фактор в качестве средства воздействия на субъекты Российской Федерации с целью удержания последних в русле единой государственной политики, а в конечном итоге – в рамках единого конституционного пространства страны»^[8].

Европейская Хартия местного самоуправления под местным самоуправлением понимает право и реальную способность местных органов самоуправления упорядочить определённую часть публичных дел с целью управления ею, но действуя при этом в рамках действующего законодательства и в интересах местного населения. Статья 3 Европейской Хартии устанавливает требование, согласно которому принципы местного самоуправления следует закрепить в законодательстве каждой страны^[9].

Барциц И.Н. считает, что для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить основные параметры (признаки), в которых оно проявляется^[10]:

1) местное самоуправление соответствует общепризнанным принципам международного права. Это важно особо подчеркнуть, так как в условиях восстановления управляемости в государстве, определенной централизации государственной власти и усиления ее контрольно-надзорных функций возникают сомнения в правомерности отдельных норм федерального и регионального законодательства. В связи с этим, например, часто указывают на то, что Европейская хартия местного самоуправления предусматривает государственный контроль только за законностью деятельности органов местного самоуправления. Однако это касается реализации ими вопросов местного значения. В отношении же переданных государственных полномочий важнейший акт международного права устанавливает государственный контроль и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления;

2) местное самоуправление, будучи основой конституционного строя России, является одной из двух форм (наряду с государственной властью) публично-правовой власти в российском государстве. В силу этого местное самоуправление не может иметь государственную природу, быть частью государственной власти. Это иная власть - муниципальная, которая имеет свою сущность, несводимую к сущности государственной власти. Вместе с тем она организуется и функционирует как власть народа, который является источником и государственной власти. Обе эти формы власти служат интересам одного и того же народа. Органы государственной власти осуществляют достаточно широкие полномочия в области местного самоуправления. Автономия же местного самоуправления, его относительная самостоятельность в рамках одного государства - это право самостоятельно решать вопросы местного значения, право на формирование и исполнение местного бюджета, на установление в соответствии с налоговым законодательством местных налогов и сборов, на управление и распоряжение муниципальным имуществом, на создание собственных выборных органов;

3) муниципальная власть как одна из двух форм публичной власти в государстве имеет как сходство с властью государственной, так и существенные отличия от нее. И те, и другие весьма многочисленны. Но с учетом задач муниципальной практики важно обратить внимание на то, что местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В возможности привлечения населения к решению вопросов местного значения заключается самый большой резерв и преимущество данной власти. Но органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, могут использовать и присущие для любой власти формы принуждения. Решения местного самоуправления, принятые в пределах компетенции, являются общеобязательными на территории муниципального образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность;