Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Понятие, основные признаки и субъекты местного самоуправления).pdf

Следующим этапом муниципальной реформы стало принятие Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентирующего переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране, создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений (существовавших ранее в 31 субъекте Федерации) и муниципальных районов, а также четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Каждый из этих законов является ярким показателем конкретной эпохи и базируется на определенной концепции. Так, например, концепция Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. преимущественно основывалась на общественной теории местного самоуправления, а концепция Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. на смешенной (общественно-государственной) теории. В Российской Федерации наметилась тенденция трансформации смешенной модели местного самоуправления в сторону административной^[11].

Первоначально решить проблемы местного самоуправления планировалось быстро, наскоком. Между тем очень скоро стало ясно, что в запланированные сроки невозможно уложиться в силу масштабности изменений организации, нормативно - правовой базы органов МСУ, а также связанных с этим экономических затрат. Вот почему переходный период был продлен до 1 января 2009 г. Мера эта была вынужденной, но вполне предсказуемой. Та поспешность, с которой внедрялись преобразования, обрекала реформаторов на корректировку сроков их проведения. Отпечаток ненужной поспешности неминуемо сказался на содержательной стороне ФЗ № 131. В период с середины 2004 г. по конец 2007 г. в него 34 раза вносились изменения.

Для эффективного включения местного самоуправления в решение задач устойчивого развития и модернизации российской экономики следует прежде всего выработать долговременную стратегию развития отечественного местного самоуправления и только потом решать, что должно стать нормативно - правовой базой реализации этой стратегии. По мнению Стульниковой О.В. и Елисеева М.Д., эту задачу может выполнить только принятие полной новой редакции 131 - ФЗ. Новая редакция должна отразить те новые экономические и социально - политические реалии, которые определяются курсом на модернизацию экономики^[12]. Закон также должен закрепить формы и направления деятельности муниципальных институтов развития и принципы их взаимодействия с муниципальной администрацией. При разработке дальнейшей стратегии муниципальной реформы нельзя повторять ошибок, характерных для принятия начальной версии 131 - го ФЗ, «под которой» в итоге не оказалось серьезных концептуальных проработок и достаточной научной экспертизы^[13].

2019 год стал стартовым для двенадцати национальных проектов. Правительство Российской Федерации совместно с регионами подготовило проекты по исполнению задач, обозначенных в майском Указе Президента РФ № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». С каждым субъектом РФ подписаны соглашения на реализацию национальных проектов. Регионы, в свою очередь, должны взаимодействовать с муниципалитетами, потому что эту большую работу необходимо транслировать на муниципальный уровень. Как считает В.Л. Мутко, у муниципалов есть огромный опыт реализации программ развития, они досконально знают все ключевые проблемы – от обеспечения территорий инженерной инфраструктурой до строительства жилья и создания социальной сферы. Успех реализации нацпроектов и программ будет в значительной степени зависеть от совместной работы местной, региональной и федеральной властей. Очень большая роль отводится в этой работе Общероссийскому конгрессу, муниципальным образованиям, ассоциациям, общественности^[14].

В рамках своего послания Федеральному собранию Владимир Владимирович Путин заявил о необходимости изменения полномочий местных органов власти: «Наша задача – обеспечить высокие стандарты жизни, равные возможности для каждого человека, причём на всей территории страны. Именно на достижение такой цели направлены национальные проекты, все наши планы развития.

Вместе с тем, вы знаете, к каким проблемам в образовании, здравоохранении, да и в других сферах приводит разрыв между государственным и муниципальным уровнями власти. И такая разделённость, запутанность полномочий прежде всего отрицательно сказывается на людях.

Предусмотренные законодательством общие для всех граждан права, возможности и гарантии в разных регионах и муниципалитетах обеспечиваются по-разному. Это несправедливо по отношению к человеку и несёт прямую угрозу нашему обществу и целостности страны.

Считаю необходимым закрепить в Конституции принципы единой системы публичной власти, выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами. При этом полномочия и реальные возможности местного самоуправления – самого близкого к людям уровня власти – могут и должны быть расширены и укреплены»^[15].

Предлагается статью 132 Конституции дополнить частью 3 следующего содержания: «3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». А статью 133 изменить, записав в ней, что органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти.

Созданная рабочая группа по изменениям в Конституцию должна сформулировать предложения, касающиеся местного самоуправления. Так, например, глава Национальной медицинской палаты Леонид Рошаль предложил дополнить положения о полномочиях органов местного самоуправления пунктом об обеспечении доступности медицинской помощи. «Дело в том, что сегодня местное самоуправление абсолютно отстранено от здравоохранения, это никуда не годится. Огромное число недостатков, которые сегодня есть, связано с местным самоуправлением», - пояснил он.

Стоит отметить, что поправка в Конституцию, касающаяся местного самоуправления, стала одной из самых обсуждаемых в региональных общественных палатах, где рассматриваются предложения по законопроекту.

Оказалось, что особенностей у муниципалитетов в России так много, что подчас их представители требуют прямо противоположных форм управления. Так, представитель ОП Югры Снежана Позднякова рассказала об опасении, что поправка может «подавить» местное самоуправление. Член комиссии ОП РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению Светлана Разворотнева опасается другого – неспособности некоторых муниципалитетов осуществлять это самое самоуправление. Она предлагает учесть географические, демографические и геополитические особенности муниципалитета при выборе способа взаимодействия с региональной и федеральной властью^[16].

2.2. Проблемы местного самоуправления и возможные пути их решения

На современном этапе местное самоуправление в России сталкивается с целым комплексом проблем, которые чаще всего просто не в состоянии решить в одиночку. По мнению Леонтьевой И.В.^[17] можно выделить несколько наиболее трудных участков работы муниципалитетов, которые во многом определяют качество функционирования всей системы местного самоуправления.

Во-первых, дефицит муниципальных бюджетов. Ситуация с муниципальными бюджетами весьма неутешительна: их принимают с дефицитом, который затем покрывается заемными средствами. Долговая нагрузка на крупные города растет, в то время как они все больше нуждаются в системном развитии. Львиная доля расходов муниципальных бюджетов идет на образование, ЖКХ и здравоохранение. При этом на остальные социальные нужды тратится менее одной трети, что явно недостаточно. Такую структуру легко объяснить двумя факторами, во-первых, власти стараются тратить финансы на самое необходимое, а во-вторых приходится учитывать федеральные приоритеты.

Во-вторых, несовершенное федеральное и региональное законодательство, в котором не обозначена цель существования муниципалитетов и соответственно нет четких механизмов ее реализации.

В-третьих, рост социальной нагрузки и сокращение государственного финансирования. Процесс формирования системы местного самоуправления идет в РФ, начиная с 1995 г., и параллельно с ним прослеживается тенденция переложения государством основной социально-экономической нагрузки на муниципалитеты. Местным властям была передана большая часть полномочий по социальной защите населения, - по содержанию инфраструктуры, в сфере образования и здравоохранения и т.д. При увеличении социально-экономической нагрузки должно было увеличиться и финансирование (ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления), но вместо этого финансовое обеспечение неуклонно падало. Реализация социальных полномочий местного самоуправления зависит от решения вопросов финансирования.

Для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований принципиальное значение имеет не только наличие у муниципальных образований собственных налоговых доходов, но и их объем в общей структуре доходов местных бюджетов^[18]. Очевидно, что наличие среди доходных источников налогов, на расширение налоговой базы которых может влиять муниципалитет, есть мера стимулирующей экономики. Среди таких налогов, помимо имеющихся сегодня основных налогов – земельного и налога на имущество физических лиц, должны быть налоги на малый бизнес, транспортный налог на автомобили, принадлежащие физическим лицам, доходы от которого аккумулировались бы в муниципальные дорожные фонды и шли на обустройство дорог местного значения, а также на обустройство внутрипоселковых дорожек и тротуаров.

Важным вопросом для развития территорий поселений является вопрос уплаты налога на доход физических лиц по месту жительства (а не по месту работы, как сейчас).

Следует выделить также разрозненность действий контрольно-надзорных органов, их дублирование, вызванное неполнотой правового регулирования^[19].

В кадровом обеспечении органов местного самоуправления также существует ряд серьезных проблем:

1. Среди муниципальных служащих молодежь в возрасте до 30 лет составляет в разных субъектах РФ от 15 до 25 %. При сохранении тенденции к «старению» муниципальной службы имеющееся количество молодых специалистов в перспективе может не обеспечить потребности муниципальных образований в управленческих кадрах, способных креативно мыслить и энергично действовать.

2. Отсутствуют правовые и финансовые механизмы профессионального обучения лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления, а также граждан, включенных в кадровые резервы муниципальных образований.

3. Несовершенство системы материального стимулирования и социальных гарантий на муниципальной службе, отсутствие единых научно обоснованных критериев и методик оценки профессиональных знаний и навыков служащих, а также низкий размер денежного вознаграждения, не соответствующий объему служебных нагрузок, обуславливают слабую профессиональную мотивацию муниципальных служащих.

4. Значительное количество муниципальных служащих имеют профессиональное образование, которое не отвечает в достаточной степени современным требованиям и инновационному характеру муниципального управления, а также потребностям развития муниципальной службы. Финансовые возможности органов местного самоуправления не позволяют обеспечить в необходимом объеме подготовку, профессиональную переподготовку и повышение квалификации кадров.

Кроме того, образовательные учреждения высшего профессионального образования не в полной мере обеспечивают соответствующий уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих, содержание учебных программ отстает от новаций в сфере муниципального управления и муниципальной службы, в процесс обучения недостаточно внедряются современные информационные технологии, требует совершенствования практика методического сопровождения профессионального обучения муниципальных кадров.

Как считают Лысенко О.В., Остриченко Р.А. также остро стоит проблема низкой социальной активности граждан, устраняющихся от участия в решении вопросов местного значения^[20]. Безынициативность населения превращает местное самоуправление в управление – один из уровней власти, при этом недостаточно эффективный и самостоятельный. Снижению социальной активности граждан нередко способствует позиция местных властей, не заинтересованных проблемами граждан, часто стремящихся подменить реальное сотрудничество его видимостью. Нередки случаи использование общественной активности ради реализации политических или бизнес-проектов, преследующих цели, отличные от целей населения. Кроме того, причиной низкой социальной активности на местном уровне являются сформировавшиеся социально-психологические установки граждан, заключающиеся в ощущении тотальной зависимости от власти, неумении и нежелании принимать на себя ответственность за решение проблем своего дома, улицы, поселения, а также низкая правовая культура и не информированность. Большая часть населения слабо осведомлена о полномочиях и сфере ответственности местных властей, о собственных правах и возможностях влияния на ситуацию в собственном доме, поселке, микрорайоне, городе.