Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 273
Скачиваний: 1
Двухпалатная структура российского парламента, типичная для большинства федераций, также учитывала зарубежный опыт: подобно американскому Сенату и германскому Бундесрату все субъекты Федерации имеют в Совете Федерации равное представительство. Это позволило смягчить противоречие между большими и малыми субъектами, между республиками и регионами.
Появилось новое для отечественного конституционализма понятие «судебная власть» - заимствование из французской Конституции (разд. VIII о судебной власти) - понятие, к которому уже 25 лет не могут привыкнуть многие юристы.
Наконец, закрепилось и понятие «местное самоуправление», осторожно внедряемое в конституционную теорию с 80-х гг. с учетом опыта земского самоуправления в России и зарубежного опыта. Правда, в зарубежном конституционном праве отсутствует положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), но таково было требование представителей местного самоуправления (группа № 3 Конституционного совещания), несколько уравновешенное положениями ст. 132, особенно ее второй части.
Принятие Конституции Российской Федерации стимулировало сравнительные исследования по конституционному праву не только в нашей стране18, но и в государствах СНГ[15]; следовательно, потребность в таких исследованиях очевидна: каждое общество ищет свой конституционный идеал, обращаясь при этом и к положительному опыту других государств.
Очевидно, именно по этой причине Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации продолжает свой многолетний грандиозный проект «Конституции стран мира» под редакцией академика Т.Я. Хабриевой - переводы текстов конституций всех без исключения современных государств, больших и малых, с квалифицированными комментариями ведущих специалистов.
2. История принятия Конституции 1993 года
2.1. Порядок принятия Конституции 1993 года
Конституция Российской Федерации 1993 г. (далее – Конституция) принималась в непростых политических, социально-экономических условиях. Были разрушены прежние экономические и политические отношения, взаимосвязи, структуры, а новые еще не появились по вполне объективным причинам.
Коренным образом изменилось отношение государства к оценке поведения граждан: то, что в советские годы считалось противоправным (предпринимательская деятельность, обмен валюты, спекуляция), стало приветствоваться с позиций рыночной экономики. В такого рода вакууме основная роль отводилась законодательству. С его помощью закреплялись основы нового политического и экономического порядка (отказ от коммунистической идеологии, тотальной государственной собственности, плановой экономики), который не был результатом естественного исторического эволюционного процесса, а представлял собой выбранный политической властью путь развития (демократия, рыночная экономика, свобода предпринимательской деятельности).
С учетом изменения социально-политического и экономического устройства страны принятие нового Основного закона не вызывало возражений. Более того, этот шаг было необходимо сделать с целью закрепления новых реальностей.
Другое дело, что Конституция 1993 г. была принята в условиях глубочайшего политического кризиса, что выразилось в противоборстве двух политических сил (президента РФ и Верховного Совета РФ, Съезда народных депутатов), обострении проблем взаимоотношений центра и регионов, Российской Федерации и бывших республик СССР. К сентябрю 1993 г. было разработано два проекта Конституции – проект Верховного Совета РФ, который был представлен Конституционной комиссией, и проект Президента РФ, который был представлен Конституционным совещанием. Принципиальные отличия заключались в том, что первый проект предусматривал создание парламентско-президентской республики, второй – «суперпрезидентской» республики, с широкими полномочиями президента[16].
21 сентября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», в соответствии с которым в целях сохранения единства и целостности страны, вывода ее из кризиса, обеспечения безопасности Президент РФ Б. Н. Ельцин постановил: «1. Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации. До начала работы нового двухпалатного парламента Российской Федерации – Федерального Собрания Российской Федерации и принятия им на себя соответствующих полномочий руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу». В этот же день Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, заместителя Председателя Н. В. Витрука, секретаря Ю. Д. Рудкина, судей Э. М. Аметистова, Н. Т. Ведерникова, Г. А. Гаджиева, А. Л. Кононова, В. О. Лучина, Т. Г. Морщаковой, В. И. Олейника, Н. В. Селезнёва, О. И. Тиунова, Б. С. Эбзеева дал заключение № З-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 года и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года». В указанном заключении Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что Указ Президента РФ Б. Н. Ельцина и его Обращение к гражданам России 21 сентября 1993 г. не соответствуют части второй статьи 1, части второй статьи 2, статье 3, части второй статьи 4, частям первой и третьей статьи 104, абзацу третьему пункта 11 статьи 121.5, статье 121.6, части второй статьи 121.8, статьям 165.1, 177 Конституции Российской Федерации. Разработкой рекомендаций для проекта Конституции занялись определенные структуры. По этому поводу С. А. Авакьян пишет, что особой результативности в работе этих формирований не было. По существу, доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения принимал сам президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках[17].
В октябре 1993 г. было принято решение проводить голосование по проекту Конституции одновременно с выборами. Эта идея была озвучена французским правоведом, специалистом по России М. Лиссажем и поддержана разработчиками Конституции.
Однако действовавший Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» не предусматривал право Президента РФ инициировать референдум для принятия решения по вопросам Конституции (принятия, внесения изменений, дополнений), требовались голоса более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме (ст. 35).
В связи с этим Б. Н. Ельцин издает Указ от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ», утверждает Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Главные новеллы – в оборот вводится термин «всенародное голосование», термин «референдум» не используется (референдум мог быть назначен Съездом народных депутатов или Верховным Советом Российской Федерации, которые на тот момент были распущены), снижена квота для принятия новой Конституции.
На наш взгляд, проведение всенародного голосования должно было в какой-то мере продемонстрировать миру, что Российская Федерация придерживается демократических принципов, пришедшая к власти политическая сила поддерживается населением страны, принимается народом и выражает волю народа. Что касается отношения россиян к принятию Конституции, то надо согласиться с тем, что это событие прошло для них незаметно. Однако вопрос не в том, что они не успели с ней ознакомиться, так как этот важнейший документ разрабатывался и принимался в спешке[18].
Проблема заключается в традиционном подчинении россиян не праву, а власти. Для них была важна демонстрация силы политической власти, а не текст нормативного документа. По итогам анализа исторического аспекта принятия Конституции 1993 г. возникает немаловажный вопрос о ее легитимности. Здесь мнения разделились.
Например, Е. А. Лукьянова пишет, что есть желание порвать паутину политико-юридической лжи, суть которой сводится к одному короткому юридическому термину – «нелегитимно». Однако она не призывает отменить и разрушить все, говорит о необходимости исправить ошибки Конституции, приведя ее в соответствие с истинным значением слова «демократия» – власть народа.
В.В. Яценко считает, что нужна новая Конституция, основанная на общественном согласии, иначе в перспективе в стране возможен такой же политический кризис, который был в начале 90-х гг. XX в. Последствия такого кризиса могут быть самыми непредсказуемыми. То, что стабильность в стране держится только на личности президента, не только не нормально, но и опасно[19].
На наш взгляд, спор о том, легитимна ли Конституция Российской Федерации, носит скорее теоретический характер, так как население страны признает как легитимность политической власти и ее авторитарный характер, так и нормативные положения Конституции Российской Федерации, но при этом не особо верит в реальную силу последней, о чем свидетельствуют данные социологических опросов.
Так, социологи фонда «Общественное мнение» (далее – ФОМ) изучили отношение россиян к Конституции. 20–21 октября 2018 г. был проведен опрос в 104 населенных пунктах 53 регионов среди 1 500 респондентов. По данным опроса, 53 % россиян считают Конституцию хорошей, 21 % – плохой. Только 8 % участников опроса думают, что Конституция сегодня не нарушается, 69 % видят нарушения в ущемлении прав человека, медобслуживании, запрете на высказывание своего мнения без одобрения властей и т. д. Иными словами, с точки зрения населения страны, Конституция легитимна, но малопригодна для реальной защиты прав. В то же время ФОМ фиксирует рекордный запрос на реформу Конституции: 66 % респондентов считают, что основной документ надо пересмотреть и внести в него поправки (пять лет назад так считали только 44 %). Наиболее популярными пунктами были поправки, направленные на повышение уровня жизни людей.
Среди желаемых изменений респонденты называли отмену закона о повышении пенсионного возраста, улучшение социальной политики, доступное жилье, контроль над ценами, введение смертной казни, улучшение медицины, образования, защиту прав простых людей, гарантии равенства всех граждан перед законом, обеспечение права на труд, расширение прав на свободу собраний, свободу слова, усиление борьбы с коррупцией и ответственности властей.
Усиление интереса россиян к конституционным изменениям связано с запросом на социальную справедливость, повышение уровня жизни, соблюдение государством прав граждан. Однако россияне по-прежнему больше доверяют Президенту РФ, чем праву, хотя, по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения, в последнее время рейтинг Президента РФ снижается: социальная и экономическая политика властей не устраивает большинство опрошенных респондентов.
Статистика судов отражает социально-экономическую ситуацию в стране. Нагрузка на суды продолжает расти, к числу массовых категорий споров относятся взыскание долгов по зарплате, кредитным обязательствам, платы за жилплощадь и коммунальные услуги, обязательных платежей и санкций с физических лиц, в основном налогов и пеней.
Возросло и количество жалоб в Конституционный суд Российской Федерации (в 2017 г. – 14 638, 2018 г. – 15 149), касающихся личных, социальных прав, договорных обязательств, и т.д. Таким образом, главным источником напряженности в российском обществе является не система сдержек и противовесов властных институтов, доминирование исполнительной власти, а нерешенность социальных и экономических проблем. На первый план выходят требования социальной справедливости. Непродуктивный путь – пытаться в очередной раз решить проблемы путем принятия новой Конституции или нормативных правовых актов.
Вероятно, политическая власть также не готова к радикальному пересмотру конституционных положений. Так, не принят закон о Конституционном Собрании, а ему отводится основная роль в деле модернизации Основного Закона. Однако определенные точечные изменения необходимы.
Как правило, при обсуждении поправок юристы обращают внимание на обеспечение принципа разделения властей, ограничения президентской и исполнительной власти, отношения центра и регионов.
В частности, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин в начале октября 2018 г. в «Российской газете» отнес к числу недостатков Конституции Российской Федерации: отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов; крен в пользу исполнительной ветви власти; недостаточную четкость в распределении полномочий между президентом и правительством, определении статуса администрации президента и полномочий прокуратуры; положение органов местного самоуправления, которые по своей природе являются локальным, а не самостоятельным звеном публичной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. По его мнению, подобные недостатки исправимы путем точечных изменений, применения к социально-правовой реальности доктрины «живой Конституции».
Теория «живой Конституции» (Конституция развивается, изменяется с течением времени, адаптируется к новым обстоятельствам, не будучи формально изменена) используется многими государствами, прежде всего США. Безусловно, она применяется и при толковании Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации. Но в международной практике теория «живой Конституции» не является единственной и используется наряду с другими – теорией нормативизма, теорией интеграции, аксиологической теорией и неоконституционализмом, либеральной теорией, теорией страха, онтологической теорией, теорией конституционного идеала[20]. На наш взгляд, теория «живой Конституции» не в полной мере применима к российским условиям, так как ей присущ судебный активизм, суть которого заключается в активной «правотворческой» позиции суда и расширительном толковании Конституции, когда суд подменяет законодателя, активно вмешиваясь в политику.