Файл: Основные формы государственного и муниципального контроля.pdf

Глава 1. Теоретические основы государственного и муниципального контроля

1.1 Границы вмешательства государства в экономику

Цель государственного регулирования экономики, равно как и цель любого другого социального регулирования, заключается в обеспечении сочетания разнообразных интересов, установлении баланса между ними.

В экономике в подобном сочетании нуждаются интересы, проявляющиеся в рамках экономического оборота.

Направленное на достижение единой цели государственное регулирование экономики позиционируется как системное явление, что, в свою очередь, предопределяет вывод о совпадении векторов применения всех средств государственного регулирования экономики.

В системе средств государственного регулирования экономики весомое место занимают правовые средства. Среди них особого внимания заслуживают средства, основное назначение которых - устранить неопределенность в общественных отношениях.^[1]

Наряду с аналогией, институтом универсального правопреемства и некоторыми другими правовыми средствами к данной группе относятся средства, основанные на предположениях (презумпции, фикции и др.).

Предположения, положенные в основание правовых презумпций, позволяют по-особому обеспечивать сочетание интересов участников правоотношений.

Приоритетно охраняя определенный интерес, любая презумпция допускает возможность предоставления правовой охраны иному интересу при условии опровержения предположения, положенного в основание презумпции.

Вместе с тем любая правовая презумпция всегда охраняет и публичный интерес, проявляющийся в закреплении конкретной регламентации соответствующих отношений, придании соответствующей сфере отношений необходимой стабильности. В рамках правового регулирования такое действие презумпций проецируется на стабильность экономического оборота.

Предоставление посредством презумпции приоритетной охраны конкретному интересу предопределяется спецификой регулируемых отношений и целями их регулирования в обществе.

---

Помимо особой значимости определенного интереса в системе социальных ценностей (например, при закреплении презумпции права государственной собственности на природные ресурсы (п. 2 ст. 214 ГК РФ), презумпции достоверности сведений, содержащихся в государственном реестре (ст. 8.1 ГК РФ)) приоритетная охрана отдельных интересов посредством презумпций может быть обусловлена и иными причинами.

В сфере отношений экономического оборота среди них можно выделить, в частности: обеспечение беспрепятственной реализации экономических свобод (презумпция добросовестности - п. 5 ст. 10 ГК РФ); необходимость защиты интересов экономически слабой стороны правоотношения и поддержание конкуренции (при закреплении презумпции доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке - п. 1 ч. 1 и ч. 4 ст. 5 Федерального закона "О защите конкуренции"); обеспечение условий своевременной охраны интересов участников экономического оборота (презумпция неплатежеспособности должника - ст. 2 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)").^[2]

Предположения, положенные в основание фикций, не допускают вариативных суждений. Поэтому в отличие от презумпций фикции всегда предлагают единственное решение определенной проблемы. Предположения подобного рода также могут использоваться с целью придания стабильности экономическому обороту, его ускорения (например, при закреплении: фикции наступления (ненаступления) условия в условных сделках (ст. 157 ГК РФ); фикции передачи вещи при символическом вручении документов на нее (ст. 224 ГК РФ)).

Единственный вариант решения проблемы предлагается и при использовании конструкций, которые именуются "неопровержимые презумпции" (презумпция знания закона; презумпция взаимозависимости субъектов правоотношений (ст. 20 Налогового кодекса РФ) и др.). Однако, поскольку основаны они, так же как и презумпции, на предположениях возможного, такие конструкции могут в разные исторические этапы "трансформироваться" в угоду публичным интересам в презумпции и обратно (посредством изменения в законе возможности их опровержения).^[3]

В условиях интенсификации экономического оборота объективно необходимым является поиск средств оперативного отклика на вызовы времени.

В отсутствие непосредственного регулирования отдельных отношений разумные предположения возможного способны решить подобную задачу (например, предположения: об аффилированности отдельных участников правоотношений; о субъекте ответственности за вред, вызванный эксплуатацией сооружений и иных имущественных объектов; о предпринимательской природе совершенной сделки; о наличии убытков при нарушении прав).

---

Статусный уровень подобным предположениям (до момента внедрения их в правовой массив) способны придать правовые позиции высших судов.

При этом фактор опровержимости таких предположений не исключает возможности учета индивидуальных особенностей отдельных отношений и, как следствие, отступления от ранее изложенных правовых позиций высших судов.

Рассмотрим границы необходимого вмешательства государства в экономику. Прежде всего, это области, где перестает эффективно действовать механизм рыночной саморегуляции и требуется срочное вмешательство государства.

Во-первых, это правильная организация денежного обращения.

Во-вторых, предоставление государством общественных товаров. Механизм свободного рынка позволяет удовлетворять потребности, которые выражаются в денежной форме, через спрос. Однако существуют такие потребности, которые невозможно измерить в деньгах и превратить в спрос. Речь идет об услугах коллективного пользования: национальная оборона, государственное управление, единая энергетическая система, национальные сети коммуникаций, охрана общественного порядка, вакцинация, хлорирование питьевой воды и т. д. Здесь не обойтись без вмешательства государства в экономику.^[4]

В-третьих, устранение государством последствий внешних эффектов. В процессах рыночного производства и потребления могут возникать своеобразные дефекты, не имеющие денежного выражения и не фиксируемые рынком. Эти внешние эффекты нарушают рыночное равновесие и обусловливают неоптимальное распределение ресурсов, что делает необходимым вмешательство государства в экономику.

Перераспределение доходов.

Рынок признает справедливыми доходы, полученные в результате свободной конкуренции на рынках факторов производства, размеры доходов зависят от эффективности вложения факторов. В обществе же есть люди, не владеющие ни землей, ни капиталом, ни трудом (нетрудоспособные, неимущие). Они не участвуют в конкуренции, не получают никаких доходов. Существуют и люди, не имеющие работу, но трудоспособные, они не могут найти рыночное применение своему труду. Рыночное распределение доходов неприменимо к тем, кто занят производством общественных товаров, их содержание становится задачей государства, а не рынка.

Во всех вышеперечисленных случаях государство вправе вмешаться в перераспределение доходов, ибо то, что справедливо с позиции рыночного механизма, несправедливо с общечеловеческих норм морали, нарушает право человека на достойное существование в обществе.

---

Государство берет на себя задачу обеспечения правовой базы и некоторых важнейших услуг, являющихся предпосылкой эффективного функционирования рыночной экономики.

Конкуренция служит основным регулирующим механизмом в экономике. При конкуренции индивидуальные производители и поставщики ресурсов могут лишь приспосабливаться к желаниям покупателей, которые рыночная система регистрирует и доводит до сведения продавцов. Конкурирующих производителей, подчиняющихся воле рыночной системы, ждут прибыль и упрочение их позиций; уделом же тех, кто нарушает законы рынка, являются убытки и в конечном счете банкротство. ^[5]

Рост монополий резко изменяет эту ситуацию. Государство пытается регулировать ситуацию двумя способами. Оно образовывает государственные комиссии для регулирования цен и устанавливает стандарты на предоставляемые услуги. Федеральное правительство также использует антимонопольные законы.

Механизм рынка не реализует автоматически право на труд для тех, кто может и хочет работать. Заметим, что обеспечение указанного права не аналогично наделению всех трудоспособных членов общества гарантированными рабочими местами. Для эффективной работы рынка требуется оптимальный резерв рабочей силы, по ряду причин в рыночной системе неизбежна безработица, что ставит перед государством немало сложных проблем. Его обязанностью становится регулирование рынка рабочей силы с целью поддержания определенного уровня занятости, материального обеспечения людей, утративших рабочие места.

Монополизм и инфляция -это две тяжелые “хронические болезни” рыночной экономики, которая нуждается в проведении антимонопольной и антиинфляционной профилактики.

Суть государственной антициклической политики, или регулирования хозяйственной конъюнктуры, состоит в том, чтобы во время кризисов и депрессий стимулировать спрос на товары и услуги, капиталовложения и занятость. Для этого частному капиталу предоставляются дополнительные финансовые льготы, увеличиваются государственные расходы и инвестиции.^[6]

В одних случаях поддержка оказывается отраслям и территориальным единицам, находящимся в состоянии затяжного кризиса; в других - поощряется развитие новых отраслей и видов производств - носителей научно - технического прогресса, призванных привести к прогрессивным структурным изменениям внутри отраслей, между отраслями и во всем народном хозяйстве в целом, к повышению его эффективности и конкурентоспособности.

---

В то же время могут приниматься меры по притормаживанию чрезмерной концентрации производства.

Реализация национальных интересов в мировой экономике (регулирование внешнеэкономических связей) предполагает проведение государством соответствующей внешнеторговой политики, контроль над международной миграцией капиталов и рабочей силы, воздействие на валютные курсы, управление платежными балансами и многое другое. ^[7]

Таковы в общих чертах верхние максимально допустимые пределы государственного вмешательства в рыночную экономику. Эти рамки достаточно широки для того, чтобы разумный симбиоз государственного регулирования и эффективно работающего механизма рынка позволил решить основные социально-экономические проблемы современного общества.

1.2 Субъекты экономической политики

Субъектами экономической политики являются носители, выразители и исполнители хозяйственных интересов.

Носители хозяйственных интересов - это социальные группы, отличающиеся друг от друга по ряду признаков: имущественному, по доходам, по видам деятельности при аналогичных доходах, по профессиям, отраслевым и региональным интересам.

Это первая линия связи хозяйственных интересов с государственной экономической политикой.

Носители экономических интересов объединены в развитых странах рыночного хозяйства в многочисленные союзы, ассоциации: это профсоюзы, союзы предпринимателей и т.п.

Это вторая линия связи хозяйственных интересов с государственной экономической политикой.

Исполнителями хозяйственных интересов - субъектами государственного регулирования экономики - являются органы трех ветвей власти, построенные по иерархическому принципу, а также центральный национальный банк. Они и будут проводить в жизнь программу государственной экономической политики.

В государствах с федеративным устройством (США, Канада, ФРГ, Испания, Бразилия и др.) существуют федеральные и местные парламенты и правительства, соответственно защищающие общегосударственные и местные экономические интересы.

Основная часть таких органов формально осуществляет консультативную деятельность, но в действительности решающим образом воздействует на государственную экономическую политику. К таким органам относятся различные советы экспертов при правительстве, министерствах финансов и т.п.

---