Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 160
Скачиваний: 1
СОДЕРЖАНИЕ
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ И ЕГО ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
1.1. Понятие социального обслуживания, история его регулирования
1.2. Правовое регулирование социального обслуживания на современном этапе
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ
2.1. Проблемные аспекты социального обслуживания
2.2. Проблемные аспекты предоставления социальных услуг
2.3. Проблемные аспекты обеспечения доступности социального обслуживания
Вместе с тем необходимо отметить, что «социальное обслуживание оказывается сферой, стержнем которой является публично-правовое регулирование (государственное и муниципальное), но в которой задействованы и частноправовые институты»[28]. Иное разграничение отраслевого влияния в ситуации разгосударствления названной сферы может привести к необоснованному отнесению социального обслуживания к сфере влияния гражданского права[29]. Обозначим позицию по данному вопросу. Полагаем, что наличие частноправовых начал в указанной сфере следует оценивать исключительно с негативных позиций. В социальном обслуживании наиболее очевидным становится «стремление законодателя придать этим отношениям гражданско-правовой характер», «усиление воздействия политической функции»[30], что не может не вызывать возражений. Юридическая наука не способна развернуть эту тенденцию, но в ее силах позаботиться о защите прав граждан.
В конкурентной среде получатель социальных услуг, безусловно, имеет более слабую позицию и особо нуждается в защите со стороны государства. Федеральным законом от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» в целях обеспечения качества социального обслуживания была предпринята попытка урегулировать отношения, имеющие различную отраслевую природу, едиными инструментами правового воздействия. Именно поэтому в законодательстве о социальном обслуживании появились так называемые «элементы конкурентной среды».
В частности, расширен круг субъектов, предоставляющих социальное обслуживание (к поставщикам социальных услуг теперь относятся не только государственные учреждения, но и юридические лица, включая социально ориентированные некоммерческие организации, а также индивидуальные предприниматели). Данные элементы также обнаруживаются в ст. 9 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», закрепляющей право получателя социальных услуг на выбор поставщика социальных услуг, а также в ст. 4 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», в которой провозглашен принцип достаточности количества поставщиков социальных услуг для обеспечения потребностей граждан в социальном обслуживании.
Однако наибольшую озабоченность вызывает такое законодательное решение вопроса предоставления социальных услуг негосударственными поставщиками социальных услуг, как использование гражданско-правовой конструкции «договор».
Использование договора в социальном обслуживании (и в целом в праве социального обеспечения) представляется крайне негативной тенденцией, демонстрирующей желание законодателя коммерциализировать данную сферу общественных отношений. Вопреки позиции некоторых ученых, полагаем, что на сегодняшнем этапе развития законодательства о социальном обеспечении отсутствуют всякие основания выделять такие договоры в особый вид[31].
Такой подход влечет размывание отраслевых границ. Он затушевывает сущность социального обслуживания и служит основой для поиска необычных путей совершенствования действующего законодательства[32].
Отметим, что договорные конструкции в сфере социального обслуживания были известны и ранее действовавшему законодательству. Так, в статье 5 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» содержалось положение, согласно которому социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется по решению органов социальной защиты населения в подведомственных им учреждениях либо по договорам, заключаемым органами социальной защиты с учреждениями социального обслуживания иных форм собственности.
Примечательно, что одной из сторон в таких договорах выступал орган социальной защиты, за счет чего обеспечивалась гарантированность предоставления социального обслуживания. Кроме того, возможность получения социального обслуживания на договорных началах была ограничена и предусматривалась только в определенных законодательством случаях[33].
Договоры по действующему законодательству заключаются со всеми получателями социальных услуг, вне зависимости от формы их предоставления (стационарной, полустационарной или на дому), «напрямую» между поставщиками и получателями социальных услуг. При этом невключение поставщика социальных услуг в специализированный реестр не препятствует заключению договора, поскольку такие действия отнесены к правомочиям, а не к обязанностям поставщика социальных услуг (ст. 11 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»).
По словам Т.К. Мироновой, использование идентичной терминологии в различных отраслях права приводит к тому, что она будет тяготеть в сторону более устойчивой отрасли права, что с учетом механизма финансирования социального обеспечения повлечет вытеснение социально обусловленного содержания. Поэтому подведение под договорное регулирование социального обслуживание опасно тем, что из сферы действия права социального обеспечения будет выведена большая часть социальных услуг[34].
Действительно, перед гражданским законодательством (где преимущественно используется данная юридическая конструкция) стоят совершенно иные цели правового регулирования. Договор в социальном обслуживании (и в целом в праве социального обеспечения) не может использовать свой регулятивный потенциал.
Не меняет ситуации и подход исследователей, согласно которому основное назначение договора связано с «общими целями поднормативного регулирования общественных отношений, а именно целями индивидуализации, уточнения, применения положений закона к конкретной жизненной ситуации»[35].
Отметим, что учет потребностей получателя социальных услуг достигается не за счет заключения договора, а путем составления индивидуальной программы - документа, в котором отражены форма социального обслуживания, виды, объем, периодичность и иные необходимые для предоставления социальной услуги элементы. Использование договора в социальном обслуживании порождает и ряд проблем практического порядка.
В частности, п. 3 ст. 17 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», регулирующий вопросы исполнения договора, имеет отсылочный характер («в соответствии с законодательством Российской Федерации»), что существенно затрудняет использование нормативного материала[36]. Очевидно, что в данном случае законодатель отсылает нас к положения Гражданского кодекса Российской Федерации, применение которых в данной сфере реализуется с трудом.
Полагаем, заслуживает поддержки позиция тех ученых, которые не усматривают позитивных тенденций в использовании договора при регулирования социально-обеспечительных отношений[37].
Таким образом, внедрение «конкурентных элементов» правового регулирования вряд ли способствует достижению цели обеспечения качества предоставления социальных услуг.
Полагаем, реально действенным способом в достижении постановленной цели являлось бы построение системы государственных гарантий в сфере социального обслуживания, а также совершенствование правового регулирования в вопросах ответственности со стороны органов социальной защиты, а также получателей социальных услуг[38].
2.3. Проблемные аспекты обеспечения доступности социального обслуживания
С первых статей Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» прослеживается другая цель его принятия – обеспечение доступности социального обслуживания.
Данное обстоятельство находит свое подтверждение в обновленной системе принципов, к которым относятся принципы приближенности поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей социальных услуг, достаточности количества поставщиков социальных услуг для обеспечения потребностей граждан в социальном обслуживании, достаточности финансовых, материально-технических, кадровых и информационных ресурсов у поставщиков социальных услуг (подп. 3 п. 2 ст. 4).
Следует отметить, что и в ранее действовавшем законодательстве были закреплены такие принципы, как доступность социального обслуживания (ст. 4 Федерального закона от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации») и обеспечение равных возможностей в получении социальных услуг, их доступности для граждан пожилого возраста (ст. 3 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»).
Вместе с тем из действующей системы принципов исчезли такие важные основополагающие начала, как предоставление государственных гарантий в сфере социального обслуживания, а также ответственность органов государственной власти и учреждений, должностных лиц за обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания (ст. 3 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»).
Таким образом, с сожалением следует отметить, что действующее законодательство уже не может гарантировать социальное обслуживание каждому. Кроме того, в целях единообразного толкования и практического использования пересмотрен терминологический аппарат законодательства о социальном обслуживании.
Обращает на себя внимание «исчезновение» такого важного понятия, как «трудная жизненная ситуация». И хотя содержащееся в Федеральном законе от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации» легальное определение указанного термина нуждалось в совершенствовании, тем не менее оно позволяло достаточно гибко подходить к вопросу признания того или иного гражданина нуждающимся в социальном обслуживании.
В Федеральном законе от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» использован совершенно иной подход. Законом определен перечень обстоятельств, которые позволяют признать гражданина нуждающимся в социальном обслуживании. Данный перечень не имеет исчерпывающего характера и может быть расширен на региональном уровне (подп. 8 п. 1 ст. 15).
Вместе с тем, как правило, в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации содержатся нормы, либо отсылающие к Федеральному закону от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (например, ст. 5 Закона города Севастополя от 30.12.2014 № 103-ЗС «О социальном обслуживании граждан в городе Севастополе»[39]), либо дословно воспроизводящие положения ст. 15 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (ст. 9 Закона Республики Хакасия от 07.11.2014 № 94-ЗРХ «О социальном обслуживании граждан в Республике Хакасия»[40]).
Случаи расширения указанного перечня на региональном уровне единичны. Например, ст. 7 Закона Республики Татарстан от 18.12.2014 № 126-ЗРТ «О регулировании отдельных вопросов в сфере социального обслуживания граждан в Республике Татарстан»[41] в качестве дополнительного основания признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании указывает последствия чрезвычайных ситуаций, вооруженных межнациональных (межэтнических) конфликтов, а п. 1 постановления Правительства Забайкальского края от 03.10.2014 № 563 «Об определении обстоятельств, ухудшающих или способных ухудшить условия жизнедеятельности граждан»[42] к таким ситуациям отнесено наличие трудностей в социальной адаптации, связанных с судимостью.
Следует согласиться с Л.Н. Шипулиной, что «законодатель не может предвидеть все жизненные обстоятельства, которые могут привести к необходимости оказания социальных услуг»[43].
Поэтому полагаем, что сохранение в законодательстве о социальном обслуживании понятия «трудная жизненная ситуация» способствовало более полной правовой регламентации рассматриваемых общественных отношений.
Снижение уровня доходов граждан, увеличение объема социальных услуг и сокращение государственных учреждений социального обслуживания актуализируют проблему обеспечения доступности социальных услуг. Следует учитывать и процесс старения населения, влекущий возрастание потребности в социальном обслуживании в стационарной форме, удовлетворить которую негосударственные субъекты на сегодняшний момент не способны.