Файл: Формы государственного устройства.pdf

Анализ научных трудов свидетельствует, что понятие «территориальное устройство государства» достаточно близко к понятию «государственное устройство» и является составляющей частью более общего института - института формы государства. Вопрос о территориальном устройстве - это вопрос о том, как организована территория того или иного государства, из каких частей оно состоит и каким является правовое положение как территории в целом, так и ее отдельных составляющих. Таким образом, территориальное устройство не только определяет территориальную основу организации публичной власти в государстве путем закрепления соответствующего административно-территориального деления, но и влияет на статус органов публичной власти всех территориальных уровней (общегосударственного, регионального, местного), характер их взаимоотношений между собой.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что понятие «территориальное устройство» близко к понятию «государственное устройство» и является составной частью более общего института - формы государства.

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ФОРМ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

2.1. Общая характеристика унитарных государств

Унитарное (единое, от лат. «unus» - «один») государство – это единое, централизованное государство, состоящее из различных административно – территориальных единиц (округов, дистриктов, областей, краев, и т. п.) и не имеющее в своем составе других государств или государственных образований^[12].

Унитарное государство характеризуется рядом особенностей, которые позволяют отличать его от любых сложных государств.

1. Структурными единицами такого государства являются районы, города, края, области и другие административно – территориальные образования. Степень их зависимости от центральной власти может быть различной. С этой точки зрения они подразделяются на централизованные и децентрализованные. В централизованных существует достаточно высокая степень зависимости регионов от центральной власти. К таким государствам относятся Франция, Турция и другие. В децентрализованных структурные образования наделяются значительно более высокой компетенцией (круг вопросов, которые они могут решать без вмешательства центральной власти), однако собственным суверенитетом тем не менее они не обладают (Италия, Япония и др.). Однако в ряде современных унитарных государств допускается существование административной автономии^[13]. Так, в Великобританию в качестве административных автономий входят Шотландия и Северная Ирландия. Испания кроме центральных автономий (страна Басков и Каталония) включает целый ряд территориальных автономий. Наличие административных автономий в унитарных государствах порождает определенные трудности в отграничении их от федераций. Общее правило здесь таково: объем полномочий автономий в простых государствах, как правило, значительно меньше, чем объем полномочий соответствующих образований в федерациях.

2. Существование единой и единственной для всей страны системы высших представительных, исполнительных, судебных и контрольно – надзорных органов. В зависимости от степени централизованности унитарного государства органы административно – территориальных образований в большей или меньшей степени подконтрольны органам центральной власти.

3. Наличие единой территории, единой конституции, единой системы права, единого гражданства, единой судебной системы, единых вооруженных сил. Это означает то, что административно – территориальные образования не имеют своей собственной территории, не вправе принимать свою конституцию и иные законы, вводить собственное гражданство, создавать свои вооруженные силы и формировать альтернативные судебные органы. При этом структурные образования унитарного государства вправе принимать нормативно – правовые акты. Однако они должны носить строго подзаконный характер и не могут противоречить нормам, принятым центральными органами государственной власти.

Унитаризм пришел на смену феодальной раздробленности и, несомненно, сыграл исторически прогрессивную роль по отношению к процессу развития государственности^[14]. В научной литературе он рассматривается как нормальная, наиболее распространенная и естественная форма государственной организации. Для наиболее эффективной реализации основной функции государства – управления обществом, унитарная форма государственного устройства является оптимальной. Не случайно большая часть современных государств являются унитарными.

Следует также рассмотреть вопрос об определении понятия «автономия». В общеупотребительном значении этого слова под автономией понимают обособленность, самостоятельность, независимость (например, автономия ума, автономия прав, автономия воли и т. д.)^[15]. Р. Енгибарян считает, что «автономия - понятие общеуправленческое, которое означает ограниченную самостоятельность в рамках системы управления. Здесь можно говорить, например, об автономии предприятия, входящего в состав большой коммерческой структуры, об автономии первичной или региональной ячейки общественного объединения и т. д.»^[16].

В правовом аспекте автономию следует отнести к категории конституционного права как общего понятия, которое отражает «особый статус территории или организации в государстве, что предполагает относительно самостоятельное решение внутренних проблем вне пределов прав и полномочий государства или организации, в состав которых входит данная самоуправляющаяся единица»^[17]. Такой подход к определению понятия «автономия», разделяют большинство исследователей.

В трудах отечественных ученых существуют также другие определения понятия «автономия»^[18]. Из российских ученых в области конституционного права эта проблема достаточно полно исследована в монографии О. Кутафина «Российская автономия»^[19]. Однако серьезных теоретических споров относительно сущности этого понятия в современной зарубежной и отечественной литературе нет. Это объясняется тем, что процесс автономизации в странах Европы завершился главным образом в ХХ в. и образование новых автономий происходит крайне редко. Кроме того, в последнее время внимание общественного мнения привлечено к новой модной теме — регионализации территории европейских стран.

Сейчас тематика региона интенсивно разрабатывается широким кругом исследователей: от политологов, юристов, специалистов по экономической статистике и социального планирования до авторов, занятых изучением региональных конфликтов. Вопросы региональной политики постепенно становятся тематикой политических документов, выступлений, обращений государственных деятелей и актов должностных лиц и органов власти, они стали составной частью политических дискуссий, получив новое освещение в контексте проблем глобализации. Несмотря на такое общее увлечение регионализацией, считаем уместным подчеркнуть, что было бы большой ошибкой относить тему автономии к пережиткам прошлого и заменить ее темой региона. Автономия сыграла и продолжает играть огромную роль в совершенствовании государственного устройства в многонациональных унитарных и федеративных государствах. Эта ее роль заключается в том, что автономные образования в комплексе решают три главные проблемы: децентрализацию власти, регулирование межнациональных отношений и защиту культурных ценностей народов, проживающих на территории данной страны.

Автономные образования следует отличать от органов местного самоуправления, хотя эти понятия довольно похожи. Общие черты этих понятий и разницу между ними убедительно охарактеризовал еще в 1906 г. известный отечественный правовед Ф. Кокошкин: «...Областная автономия не является образованием государства в государстве, — писал он, — а лишь переносом части законодательной деятельности одного и того же государства из центра на места, иначе говоря, распространение на отрасль законодательства основного принципа местного самоуправления, в результате чего местные дела должны решаться местными выборными людьми. Областная автономия и местное самоуправление являются явлениями одного и того же порядка; между ними нельзя провести резкой, принципиальной грани. В любом развитом самоуправлении всегда содержатся зародыши автономии, которые в определенных условиях могут развиться до настоящего автономного устройства»^[20].

При анализе природы органов местного самоуправления надо брать за основу не так тот факт, что они избираются территориальными общинами, как порядок их создания и формирования, функции, полномочия, формы и методы деятельности этих органов, юридическую природу их актов и многих других факторов, которые не дают оснований безапелляционно относить их только к органам территориальных общин. В отличие от органов исполнительной власти, органам местного самоуправления присуща определенная правовая, организационная и финансовая автономия (самостоятельность), которая, однако, нигде не имеет абсолютного характера. При этом речь идет об автономии местного самоуправления не от государства в целом, а о его автономии относительно центральных органов, прежде всего исполнительной власти, пределы которой определяются Конституцией и законами определенного государства.

Как свидетельствует анализ мировой практики государственного строительства единой теоретически сконструированной модели автономии не существует. Однако автономии всех форм и видов объединяют общие принципы, согласно которым строится порядок их формирования, правовое регулирование и гарантии самостоятельности в осуществлении ими предоставленных государством властных полномочий.

Итак, современное понимание автономии дает основания для формулировки этих основополагающих принципов в такой последовательности. В основе решения вопроса о создании любой формы автономии лежит легитимно выраженная воля суверенного народа или его составной части. Право народа или его части на автономное самоопределение и развитие не зависит от уровня экономического и социально-культурного развития данного народа, его численности, наличия или отсутствия исторических форм национальной государственности, поскольку основным критерием является самоценность этого народа или этноса. Виды и формы автономии не имеют ограничений. Народ имеет приоритетное право выбирать любую форму автономии при определении своего политико-правового статуса. Любая форма автономного образования в составе суверенного государства развивается на конституционно-правовой основе.

Таким образом, унитарное государство — это форма государственно-территориального устройства, при котором все административно-территориальные образования находятся в подчинении центральной власти и не имеют никаких законодательных собственных полномочий.

2.2. Федеративное государство: характеристика и проблемы

Федеративное государство (лат. foederatio «объединение», «союз») – сложное административно-территориальное образование, состоящее из двухуровневой системы исполнительной, законодательной и судебной власти. В первый уровень входят федеральные органы власти, во второй органы власти субъектов федерации.

Федерацию - это «единое союзное государство, созданное на основе добровольного объединения государств и национальных образований», «форма государственно-территориального устройства», «добровольное объединение государств в союзное государство на основе федеративного договора», «более демократичная форма организации государства, чем унитаризм»^[21].

Федеративное государство обычно определяется как сложное государство, состоящее из ряда субъектов (государств или государствоподобных образований), образованных по территориальному или (и) национальному принципу и объединившихся для решения общих задач^[22].

Отличительные признаки федерации: 1) двухуровневая система налогообложения; 2) разделение властных полномочий между федеральными, органами субъектов и органами местного самоуправления; 3) состоит из нескольких «суверенных» субъектов; 4) единое гражданство, армия и другие институты союзного государства.

Для федеративной формы характерно конституционно установленное разграничение компетенций между федерацией в целом и ее субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы федеральной конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция территориальных единиц устанавливается текущими актами центральной власти. Объяснение различия между унитарной и федеративной формами территориального устройства государства тем, что субъекты федерации представляют собой государственные образования или даже государства, едва ли обоснованно^[23].

Выделяют несколько видов федерации по разным признакам:

1) по отличительному признаку формирования: национальная - это наличие у субъекта национального и государственного суверенитета, имеет право выхода из состава федерации в порядке односторонности^[24]. Территориальная - наличие географического принципа построения и существенное ограничение в правах самостоятельности, к примеру невозможен выхода из состава союза в конституционном порядке. Смешанная – построение субъекта с учетом территориальных положений и национальных особенностей меньшинств на данной территории (примером национальных являлись Югославия и Чехословакия, территориальными являются США, ФРГ, Бразилия, Аргентина. По смешанному типу построена Российская Федерация).