Файл: Понятие и признаки норм права.pdf

2.2. Федерализм как форма государственного устройства

В теории государства и права ясность в соотношении понятий «федерализм» и «федерация» не достигнута до сих пор. Эти два явления взаимосвязаны, но они не являются однопорядковыми.

Федерализм – это принцип, который находит различное выражение в различных социальных, политических, экономических условиях. По состоянию на 2019 год на нашей планете существует 27 федераций, имеющих между собой существенные отличия^[35]. Даже, казалось бы, соседние федеративные союзы, такие как США и Канада, отличаются друг от друга. Статический по своей сути принцип федерализма находит выражение в реальном территориально-государственном устройстве того или иного государства.

А. С. Ященко определил федерализм как «политическое средство национального и интернационального объединения», когда «единый народ, политически разъединенный, или несколько политически независимых, но родственных народов стремятся к политическому объединению, под влиянием ли национальных симпатий, по экономическим ли причинам, или для лучшей защиты против внешних врагов»^[36]. Также исследователем высказывается интересная мысль – федерализм есть явление не региональное, не присущее лишь одному народу, но «есть … всеобщее явление для общества в известной стадии из развития»^[37].

Природа федеративного государственного устройства может объясняться не только при помощи правовой терминологии, но также через его экономические, социальные, политические и культурные основы, оказывающие непосредственное влияние на его конкретные формы.

Так, федерализм представляет собой институциональное выражение определенной социальной структуры и политических притязаний социальных общностей. Федеративное общество называют в этом контексте одной из социальных основ федеративного государственного устройства. В самом общем виде федеративное общество — это такое общество, структурные различия внутри которого сгруппированы по территориальному принципу. Группировка таких структурных различий по-иному, чем территориальный, принципу приводит к формированию иных политических институтов и чаще всего к унитарному государственному устройству.

Структурные различия общества, сгруппированные по территориальному принципу, предполагают, что соответствующие территории и присутствующая там власть будут наделены такими полномочиями, которые должны отвечать характеру самих различий и представлять собой политическую форму их реализации. Помимо этого, в таком обществе потребуется формирование единых стандартов и правовых моделей, обеспечивающих при таком многообразии структурных различий интеграцию общества, — эта функция возлагается на федеральную власть. Не все такие структурные различия предполагают наличие определенных политических форм. При анализе того, какие из них будут иметь политическое значение, следует принимать во внимание исторические аспекты проблемы. Так, федеративный характер канадского общества исторически обусловлен достигнутым еще в XIX в. социальным компромиссом между его франкоязычной и англоязычной частями, преимущественно сгруппированными в провинциях Онтарио и Квебек.

Федеративный характер российского общества исторически обусловлен тем, что при его формировании важное значение имел как национальный фактор, подкрепленный компактностью проживания определенных наций на соответствующих территориях, вызванный последовательным присоединением ареалов обитания этих наций к Российскому государству на различных исторических этапах его существования, так и территориальный фактор, имеющий в своей основе экономические корни.

Условиями, определяющими федеративный характер общества и формирование в нем политико-правовых притязаний социальных общностей, чаще всего становятся сходство языка, религии, этническая принадлежность, экономические связи, исторические традиции. Такие различия трансформируются в политико-правовые притязания и становятся основой федеративного государственного устройства, при котором соответствующие группы населения, сформированные в «привязке» к определенной территории, получают достаточный объем политической власти, чтобы их представители реализовывали указанные притязания в государственной деятельности. Иные взгляды на концепцию федеративного общества предполагают акцент на обеспечении баланса социальных интересов как основной его функции. Такой баланс достигается через взаимное давление «единства и многообразия» социальных интересов.

Федеративное общество в этом аспекте определяется как социальная система, в которой социальные силы, отражающие многообразие социальных и территориальных интересов и политико-правовых притязаний дифференцированных социальных групп, находятся в состоянии равновесия с некой интегрирующей силой, обеспечивающей известное политико-правовое единообразие. То есть федерализм в западных концепциях вырастает «снизу», из самого общества.^[38] Федеративное общество в таком контексте — это общество, в основе которого лежит баланс интересов, выражающийся в следующем: 1) в соотношении политико-правовых притязаний социальных общностей и их экономико-политического потенциала (достаточен ли такой потенциал для предоставления им определенных политико-правовых форм самореализации); 2) в соотношении между экономическими целями и возможностями, определяющими характер взаимодействия между социальными общностями; 3) в соотношении исторических традиций, определяющих дифференциацию социальных общностей внутри конкретного общества; 4) в соотношении политических амбиций, направленных на достижение независимости или автономности социальной общности, и поли тических форм реализации такой независимости или автономности, предлагаемых государством; 5) в соотношении формальных и неформальных социально-политических структур, обеспечивающих такую независимость или автономность социальных общностей (институтов законодательной, исполнительной и судебной власти, политических партий, неформализованных политических групп давления и т. д.). В обществах иной политической и правовой культуры (восточных — Индия, смешанных — Россия) принципы их организации иные, характеристики общества другие, роль социально-политических институтов и их соотношение другие.

Отсюда складывающиеся в таких обществах характеристики федеративного государственного устройства отличаются от их западных аналогов. Примерами таких специфических характеристик могут служить приоритет воли федерации над волей субъектов федерации по вопросам совместного ведения, отсутствие конкурирующей компетенции в модели распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, «остаточный» принцип формирования исключительной компетенции субъектов федерации. Федерализм в таких обществах рождается «сверху», влияние политических партий на федеративное устройство в таких обществах минимальное – так, отметим, что Совет Федерации Федерального Собрания РФ формально формируется не по политическим предпочтениям, а деятельность политических партий в России способствует не федерализации, а усилению центральной власти.^[39]

Другой аспект проблемы федеративного общества лежит в сфере взаимодействия политических партий, политических элит, групп давления и т. д. в рамках политической системы. Отношения между двумя уровнями власти в федеративном государстве – федеральным и региональным – в некотором роде являются отражением такого взаимодействия на каждом из таких уровней. Часто политические силы, находящиеся у власти на федеральном уровне, одно временно реализуют власть и на уровне субъектов федерации. При таких обстоятельствах неформальные механизмы взаимодействия, например, на внутрипартийном и на межпартийном уровне становятся определяющими для федеративных отношений. Но нахождение у власти на федеральном и региональном уровнях различных политических сил может привести к их противостоянию, что отразится как на законодательной деятельности федеральной и региональной властей (особенно показательным это противостояние будет в сфере совместного ведения федерального центра и субъектов федерации), так и на уровне функционирования исполнительной власти. Так, федеративное общество может столкнуться с проблемой неравного представительства интересов различных этнических или иных социальных общностей в деятельности федеральных политических элит, что может, в свою очередь, спровоцировать противостояние федеральной и региональной властей не только на политическом, но и на общесоциальном, а также идеологическом уровнях.

Обратное воздействие федеративных отношений на партийную структуру общества наблюдается, например, тогда, когда федеративное устройство государства накладывает свой отпечаток на организацию выборов в государстве, на процесс взаимодействия парламентских и внепарламентских партий, групп давления и политических элит на федеральном и региональном уровнях власти, на процесс взаимодействия и борьбы политических элит различного уровня.

Федеративное общество в этом аспекте находит отражение в определенных качествах федеративной политической системы, представляющей собой форму политической системы, при которой политико-правовые институты, ценности, отношения, модели политического взаимодействия функционируют таким образом, чтобы обеспечить относительно автономное выражение политической культуры и политической воли субъектов национальной политической системы и ее структурных подразделений – политических подсистем и соответствующих им политических культур регионального уровня.

При рассмотрении проблем федерализма, в первую очередь необходимо уделить внимание степени централизации власти при федеративной форме государственного устройства.

Централизация власти представляет собой сосредоточение государственно-властных полномочий в руках центрального аппарата и уменьшение самостоятельности на местах. Чрезмерная централизация может снизить эффективность власти в целом, уменьшить степень ответственности и конкуренции регионов, а также привести к отсутствию должного внимания к особенностям и предпочтениям местного населения.^[40] В связи с этим существует и обратный процесс – децентрализация, которая, как правило, находит своё воплощение в федеративных государствах и служит средством решения вышеназванных проблем и может являться причиной трансформации унитарного государства в федерацию. Однако, для унитарных государств возможна децентрализации власти и с сохранением унитарной формы государственного устройства, в частности, путём предоставления широких полномочий местному самоуправлению.^[41]

Стоит отметить, что, децентрализация, в свою очередь, может привести к бесконтрольности регионов, нарушению единства государственной целостности и сецессионом настроениям. Таким образом, возникает проблема допустимой степени централизации власти в государстве, соотношения централизации и децентрализации. Как отмечается С.В. Турусиным, данная проблема носит общеисторический характер и для её решения необходимо четкое соблюдение баланса между данными способами распределения властных полномочий. ^[42]

Следующей основной проблемой современных федераций является характер их устойчивости.

Федерализм как принцип государственного устройства и как образ жизни населяющих государство народов, нередко имеющих отличия в культурно-историческом и конфессиональном отношении, явление по историческим меркам достаточно молодое. Особенность федеративного государства заключается в том, что она по своей природе содержит потенциальную угрозу конфликта, поскольку в ней постоянно сталкиваются интересы федерального центра и субъектов, а также вступают в противоречия межсубъектные интересы. ^[43]

Необходимо учитывать и то, что федерация носит компромиссный характер, который проявляется в урегулировании двух присущих ей основных тенденций: центростремительной и центробежной. Если баланс между этими тенденциями сохраняется, то федерация достаточно устойчива. Нарушение данного баланса неминуемо вызывает противодействие, которое принимает латентную форму в виде скрытого конфликта, который в дальнейшем может стать открытым. Для разрешения данных конфликтов, недостаточно использовать силовые методы, необходимо также вслед за нормализацией отношений и сломом сопротивления ликвидировать причины, породившие данный конфликт. Таким образом, разрешение проблемы неустойчивости современных федераций видится в своевременном установлении компромиссов между субъектами федеральных отношений.

Результатом неразрешенного федеративного конфликта может являться сецессия. Прямое право на сецессию в конституциях большинства государств не закрепляется. Однако, в некоторых государствах допускается такая возможность. Так, например, ст. 74 Конституции Республики Узбекистан прямо устанавливает, что Республика Каракалпакстан обладает правом выхода из состава Республики Узбекистан на основании всеобщего референдума народа Каракалпакстана.

В последние десятилетия имели место несколько случаев сецессии. В 2008 году состоялся выход Абхазии и Южной Осетии из состава Грузии. В 2011 году от Судана отделилась Республика Южный Судан, в 2014 году состоялось отделение Крыма. Однако в юридической науке отмечается, что право на сецессию может негативно сказаться на устойчивости российского государства. Ученые считают, что в современной России решение возникающих между федерацией и ее субъектами проблем нужно искать не на путях сецессии, а, прежде всего, посредством компромиссов между субъектами федеративных отношений. Условия российской действительности таковы, что предоставление субъектам права инициировать процедуру сецессии опасно. ^[44]

Также, проблемы современных федеративных государств касаются и вопросов демократии.

Основным элементом демократии является институт выборов, особенности которых могут зависеть и от формы государственного устройства. Так, при многоступенчатой системе выборов в США, институт выборщиков критикуется из-за несправедливого распределения, по отношению к ряду крупных штатов, числа выборщиков, так как позиция по федеральным вопросам небольшого по численности штата имеет такое же значение, как и голоса выборщиков в штатах с большим населением. ^[45]