Файл: Эффективность государственного и муниципального управления (Содержание понятия эффективности государственного и муниципального управления).pdf

В качестве общего критерия эффективности системы государственного и муниципального управления рассматривается результативность управления (управление по результатам), которая обуславливает рост человеческого капитала, рост экономики, рост уровня и качества жизни.

В целях реализации указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 Правительством РФ была разработана и утверждена методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Оценка деятельности производится по 45 показателям с предоставлением отчетов в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположено муниципальное образование.

На рисунке 2 представлены показатели методики, которые сгруппированы по сферам муниципального управления.

Рис. 2. Структура показателей методики оценки эффективности деятельности органов муниципальной власти

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (система ЭПУС). Система ЭПУС является российским аналогом системы CAF и учитывает национальную специфику государственного устройства и законодательства Российской Федерации. В отличии от системы CAF, система ЭПУС имеет в себе усовершенствования в виде сочетания диагностической самооценки и экспертной оценки.

Эффективность управления муниципальным образованием – понятие многостороннее. Измерить ее возможно исключительно системой показателей. Для мониторинга эффективности деятельности муниципального образования при ее оценке необходимо использовать совокупность нескольких методик и подходов. Необходимо учитывать особенности и специфику конкретного муниципального образования при выборе методик и подходов для оценки эффективности управления, так же, как и при разработке системы критериев и показателей, которая соответствовала бы объекту управления.

В итоге можно заключить, что практика построения систем государственного управления свидетельствует о существенных различиях как в организации системы управления, так и в способах реализации полномочий региональными и муниципальными властями. Наблюдаются существенные межрегиональные различия как в условиях функционирования органов власти и управления, так и в степени продвижения важнейших реформ, включая реформу системы государственного и муниципального управления.

---

2. Пути совершенствования оценки эффективности государственного и муниципальное управления

2.1. Особенности зарубежного опыта оценки эффективности деятельности государственного управления

Сама идея оценки эффективности органов государственного управления возникла давно, однако лишь в первой половине двадцатого века в различных странах мира вне зависимости друг от друга стали разрабатываться различные методики для ее оценки и измерения. Именно в этот период конструируются первые модели и методики ее оценки (США, Канада), направленные в основном на повышение результативности государственной политики по тем или иным направлениям и сбор информации для дальнейшего планирования в области государственных программ развития. К оценке деятельности госаппарата привлекались независимые научно-исследовательские институты и центры, что позволяло, кроме всего прочего оценивать социальные эффекты реализуемых программ.

В 80-х годах прошлого столетия внимание исследователей в области государственного управления концентрируется на контроле за расходами государственного управления, что, безусловно, было продиктовано кризисными явлениями в мировой экономике. Оценка эффективности производится на основе затратных методов анализа, и превращается в инструмент экономического анализа использования ресурсов и эффективности государственных программ.

Третий этап, начавшийся с 90-х годов прошлого столетия, характеризуется попыткой анализа результатов реформ». При этом сохраняются классические задачи – оценивание социально-политического эффекта от результативности деятельности органов государственного управления, а также оценка эффективности по издержкам. При этом возникает и новое направление, связанное с внедрением в систему управления оценку по результатам. Тому способствовали административные реформы в англо-саксонских странах, нацеленные на повышение эффективности государственного управления и оценки результативности ее деятельности, завершившие переход от концепции классического госаппарата к концепции «менеджмента по результатам». Это означает, что эффективным чиновником является не тот, который тщательно следует в своей работе инструкциям и положениям, а тот, который достигает определенного результата. Тем самым, чиновник получает и определенную свободу действия, и финансирование, которое он может направить в необходимую сферу в рамках реализации проекта.

---

В отличие от многих англо-саксонских стран, Германия довольно поздно приступила к внедрению идеи «нового государственного менеджмента» (NewPublicManagement), заключенного в реализации менеджмента по результатам. Тому было несколько причин, связанных с самой структурой государственного управления. Германия является федеративным государством, что предполагает высокую степень децентрализации, относительно небольшой количественный состав управленцев на местах и совсем незначительное их количество на федеральном уровне. Кроме того, следует отметить традиционно высокий уровень профессионализма немецких управленцев (систему идеальной бюрократии М.Вебер писал именно с германской практики управления).

В рамках реформы была поставлена задача ликвидации «бюрократической модели» на основе внедрения управления по результатам. В этих целях была внедрена система подсчета издержек и анализа результатов, а также использование контрактного менеджмента между различными уровнями управления. Решению задачи также способствовала децентрализация системы бюджетирования, которая способствовала расширению полномочий отдельных управленческих единиц, а также децентрализации ответственности за решение поставленных задач. Более эффективному управлению также должно было способствовать внедрение в систему государственного управления элементов корпоративной практики через дифференциацию уровней управления: создание единого управленческого центра, нацеленного на стратегическое управление и формирование ряда автономных функциональных подразделений, обладающих всей полнотой полномочий для реализации собственных задач.

Особое место в реформах отводится управленческому персоналу, при отборе которого предпочтение отдается претендентам с экономическим или управленческим образованием. Персонал ориентируется на кооперацию и работе в группах, от нее требуется полноценная интегрированность во внутрикорпоративные ценности, а за продуктивную и эффективную работу предусматривается широкая система поощрений. В управлении персоналом широко применяются новые методы оценки его эффективности, а также активно используется потенциал центров повышения квалификации кадров.

Для повышения эффективности управления была внедрена система мониторинга, переходящего от внутренней процедуры к внешнему информированию, индикаторы которой явились обязательными для учета. Результаты мониторинга использовались в практике управления и выступали базой для сравнения результативности деятельности разных муниципалитетов, а любой человек, проживающей на территории муниципалитета мог ознакомиться с ними. На этом основании были сформированы межмуниципальные сети для обмена информацией, лучшими практиками и взаимного обучения.

---

Таким образом, система мониторинга представляла собой два взаимосвязанных компонента – первый, основанный на количественных индикаторах и второй – базирующийся на качественном сравнении результатов деятельности. Кроме того, довольно успешно начали использоваться элементы бизнес-консалтинга в системе управления: так, в Баварии была внедрена система бенчмаркинга для социальных услуг. Интересным является то, что модернизация системы управления не планировалась и не осуществлялась из единого центра, а явилось результатом осознанной активности большого количества различных факторов, заинтересованных в эффективном функционировании госаппарата. Таким образом в результате административных реформ в Германии произошло разделение управленческой политики, осуществляемой федеральными органами и управленческой практики, реализуемой органами управления на местах, что привело к формированию контрактной политики между политикой и управлением, выражающийся в расширении полномочий управления на местах за счет внедрения системы «управления по результатам» и осуществления контроля путем «политического контроллинга». В результате проведенных реформ подавляющее большинство органов местного самоуправления Германии были втянуты в процесс реформирования, и что особенно важно, это были «реформы изнутри», приведшие к ответственному отношению к расходам и экономии ресурсов, в целом, более эффективной работе высокоорганизованной управленческой команды. Безусловно, ряд проблем, касающихся медицинского обслуживания населения, социальной мобильности и др., не потеряли свою актуальность, но вместе с тем, можно отметить возрастающую удовлетворенность населения качеством оказываемых услуг, в том числе и государственных.

Во многих странах все большее распространение получают технологии государственного управления, ориентированного на результат, особенностью, которых является не столько соответствие деятельности муниципальных служащих установленным нормам и процедурам, сколько степень достижения общественных целей.

Интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который оценивает эффективность управления в более чем 200 странах.

Он состоит из 6 индексов [17, c.15]:

1. Учет мнения населения и подотчетность государственных органов.
2. Политическая стабильность и отсутствие насилия.
3. Эффективность работы.
4. Качество законодательства.
5. Верховенство закона.
6. Сдерживание коррупции.

---

Сегодня GPICS является наиболее корректным показателем для оценки эффективности и качества государственного управления. Наивысшие оценки по всем показателям (рейтинг во всех категориях составил от 90 до 100 пунктов) получили Дания, Швеция, Финляндия, Новая Зеландия, Норвегия, Нидерланды, Люксембург. Безусловными аутсайдерами (их рейтинг по всем шести критериям составляет от 0 до 10 пунктов) признаны Зимбабве, Конго, Чад, Судан, Ирак, Афганистан, Мьянма, Сомали.

В России в последние годы происходит ухудшение ситуации (по индексу права голоса и подотчетности - с 41,1 в 1998 г. до25,6 в 2015 г., по индексу политической стабильности и отсутствия насилия - с 26,4 в 2002 г. до 18,9 в 2015 г.), по индексам эффективности правительства, верховенства закона и качества регулирования сохраняется уровень, достигнутый в 2002 г. (но их значения меньше, чем в среднем по странам-членам ОЭСР примерно в 2 раза), и лишь по индексу контроля коррупции Россия после2000 г. (12,7 из 100 возможных) к 2015 г. улучшила свой показатель до 28,1, приведя его к уровню, сопоставимому с оценкой в1996-1998 гг. [21, c.85]

Устанавливая основные приоритеты развития экономики, государство путем прямого и косвенного влияния, по сути, определяет характер поведения и взаимодействия экономических субъектов, а, следовательно, и модель хозяйственной среды. Бизнес, руководствуясь легитимно установленными правилами, осуществляет производство и сбыт продукции. Результатом этого на микроуровне является улучшение финансово-хозяйственного состояния экономического субъекта (за счет получения прибыли, формирования отличной деловой репутации, привлечения новых партнеров, контрагентов) и общества (выплата заработной платы, уплата предпринимателями обязательных платежей, формирующих, в том числе, денежные ресурсы для предоставления государственных услуг на безвозмездной основе). На макроуровне имеет место рост финансовой устойчивости государства (поступления в бюджет, привлечение зарубежных инвестиций), повышение уровня образования населения (в рамках непосредственно выполняемых им функций). Далее, в ходе практического применения полученных знаний и навыков появляется новая продукция, что свидетельствует о реализации основных приоритетов развития экономики, таких, например, как внедрение инноваций. Согласно данным доклада «Глобальный инновационный индекс 2015» по итогам 2015 г. Россия занимает 51 место из 141, уступая таким странам, как Молдова, Чили, Катар и проч. Несмотря на наличие положительной тенденции, проявляющейся в перемещении с 56 на 5 мест вверх по сравнению с 2012 годом, в настоящее время рано говорить об инновационной направленности российской экономики в связи с сохраняющейся нестабильностью и кластеризацией этой сферы. Достижение указанной цели возможно только при согласованном взаимодействии всех экономических субъектов, поскольку результаты деятельности одного из них являются ресурсами для другого [16, c.21].

---