Файл: Государственное управление и местное самоуправление: общее и особенное.pdf

Юридическое определение органов МСУ дано в части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного управления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, а также обеспечение в пределах, которые установлены Конституцией Российской Федерации, федеральные законы, и в случаях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и находящееся под их ответственностью решение населения непосредственно и/или через сами органы местного самоуправления местного значения, которые основаны на интересах населения, с учетом всех исторических и иных местных традиций».

Органы МСУ в России – это органы, которые избираются непосредственно самим населением и (или) образованные представительным органом муниципалитета с собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Они не являются частью государственного управления и, согласно статье 12 Конституции Российской Федерации, не входят в систему органов государственной власти, а являются самостоятельной формой осуществления народом своей власти. При этом, не являясь органами государственной власти, органы МСУ по-прежнему осуществляют власть
, а также принимаемые ими решения обязательны для всех граждан, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан и общественных объединений на подведомственных им территориях.^[10]

В структуру органов местного самоуправления также входят представительные органы МО, руководитель МО, исполнительный орган МО (администрации муниципалитета), контрольный орган и другие органы местного самоуправления, которые закреплены уставом конкретной муниципальной единицы и которые имеют собственные полномочия по решению вопросов местного значения.

Модели взаимодействия органов государственной власти с органами МСУ в Российской Федерации эксперты выделяют три основные модели взаимоотношений органов государственной власти и органов МСУ: административную (государственную), децентрализованную (общественную) и дуалистическую.

1. Административная модель предполагает собой строгое попечительство органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти. Решения органов МСУ не вступают в силу без согласия, которое назначено государством местного администратора. Использование этой модели говорит не о самоуправлении, а о местном управлении на более низком уровне территориального деления самого государства.

2. Децентрализованная модель предполагает собой отсутствие назначенного государством представителя, однако надзор за органами МСУ со стороны государственных органов остается, хотя и косвенным и осуществляется судебными, а не административными методами.

3. Дуалистическая модель – это смешанная версия административных и децентрализованных моделей. Которая отличается тем, что местное самоуправление в строго определённых вопросах является самостоятельным (вопросы местного значения), но с другой стороны, оно рассматривается как часть системы государственной власти (выполнение государственных задач)^[11].

Это дуалистическая модель, используемая в России, при этом постоянно колеблясь до своих полюсов.

Таким образом, в первые годы его практической реализации преобладала тенденция отклонения к децентрализованной модели, что в итоге привело к серьезной потере контроля над территориями. Затем была проведена федеральная реформа с целью интеграции МСУ в систему государственной власти, - дуалистическая модель отклонялась в сторону административной. Таким образом, сотрудничество органов государственной власти и МСУ подразумевает, что они равны в отношении основного объекта управления, который осуществляется с целью достижения одной общей цели – это повышения уровня, а также качества жизни населения каждого муниципалитета, региона и всего государства в целом.

2.2 Современная практика взаимодействия органов государственной власти и органом местного самоуправления РФ

Поскольку каждый субъект Российской Федерации по-своему уникален, в зависимости от экономических, политических, природно-климатических и иных условий взаимодействие региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления в каждом регионе имеет свои особенности.

Для изучения современных практик взаимодействия региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления в рамках настоящего исследования был проведен экспертный опрос представителей профильных органов субъектов Российской Федерации относительно форм и инструментов взаимодействия с органами местного самоуправления, успешно используемых в регионе или являющихся его отличительной особенностью. Результаты исследования показали, что важнейшим направлением во взаимодействии региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления являются бюджетно-финансовые отношения^[12].

В субъектах Российской Федерации они проявляются в развитии проектов партисипаторного бюджетирования, предоставлении субсидий из региональных бюджетов в поддержку местных инициатив, совместной реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления различных программ, в том числе, их совместном финансировании, отношениях, связанных с осуществлением переданных государственных полномочий, финансовой поддержке лучших муниципальных практик.

Например, в Республике Саха (Якутия) по итогам ежегодных отчетов перед населением о работе исполнительных органов государственной власти региона Правительство региона заключает соглашения с муниципальными районами и городскими округами по социально-экономическому развитию муниципальных образований; по итогам проведенного ими анализа, за 2017 год все 36 заключенных соглашений были признаны эффективными.

В 2017 году в 44 регионах осуществлялась реализация проекта по поддержке местных инициатив, содержанием которого является финансовая поддержка на конкурсной основе инициатив, подготовленных и осуществляемых при широком участии и софинансировании со стороны населения.

К примеру, в Нижегородской области данный проект реализуется с 2013 года, Саратовская область является участником проекта с 2017 года. В Саратовской области уполномоченными органами по вопросу реализации проекта поддержки местных инициатив являются Министерство финансов Саратовской области и Министерство по делам территориальных образований Саратовской области. Министерством по делам территориальных образований оказывается содействие муниципальным образованиям области в организации и проведении собраний граждан по вопросам участия в конкурсном отборе, в подготовке конкурсных заявок, министерство осуществляет прием заявок, проверку полноты представленного пакета документов; органы исполнительной власти области участвуют в конкурсном отборе проектов для грантовой поддержки местных инициатив^[13].

И.С. Анцыферова отмечает, что развитие механизмов инициативного бюджетирования позволяет достичь социальных эффектов, полезных как для населения как непосредственного благополучателя, так и для органов местного самоуправления и органов государственной власти региона.

Поскольку для эффективного управления важно сохранять доступность власти для населения и обеспечивать многообразие форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, еще одной формой взаимодействия органов государственной власти регионов с органами местного самоуправления является развитие института сельских старост.

В ответах Вологодской и Ленинградской областей особенно подчеркнули развитие института сельских старост, указывая, что их опыт в данной сфере является передовым и наиболее успешным. Региональные органы государственной власти осуществляют мониторинг лучших практик по развитию института сельских старост, изучают и анализируют информацию, проводят мероприятия с органами местного самоуправления по данной теме, оказывают органам местного самоуправления консультативное содействие. Развитие и поддержка территориального общественного самоуправления также выделено регионами как одно из важных направлений совместной деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти в субъекте Российской Федерации^[14].

В Саратовской области в 2017 году был успешно реализован проект «Школа территориального общественного самоуправления Саратовской области», в котором принимали участие слушатели из 11 муниципальных районов области.

В данном проекте, организованном Ассоциацией «Совет муниципальных образований Саратовской области», информационную, экспертную, консультационную, методическую поддержку оказало Министерство по делам территориальных образований Саратовской области. В Республике Якутия также традиционной формой самоорганизации граждан на части территории сельских поселений является туелбэ, деятельность которых стимулирует социально-экономическую активность и занятость старшего и среднего поколений в городских и сельских поселениях. Развитие форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления позволяет укрепить доверие населения к власти в целом, в том числе, к государственной власти, поэтому данное направление деятельности важно для субъекта Российской Федерации.

Интересный опыт взаимодействия региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления отмечен в ответе Департамента по местному самоуправлению Администрации Губернатора Свердловской области, где уже более 20 лет действует институт администраций управленческих округов.

Территория области условно поделена на 5 управленческих округов – частей, объединяющих от 12 до 32 муниципальных образований (за исключением города Екатеринбурга), сопоставимых по численности населения. Администрации управленческих округов оценивают социальноэкономическое развитие муниципальных образований во всѐм комплексе, в том числе, с учѐтом текущей социально-политической ситуации и организации местного самоуправления. Кроме того, ежемесячно, в соответствии с утверждаемым графиком, каждое министерство проводит День министерства как минимум в одном муниципальном образовании^[15].

В ходе Дня министерства проходят совещания с руководителями органов местного самоуправления, встречи с жителями, посещения профильных объектов и учреждений, проведение личных приѐмов граждан. Я.П. Силин, анализируя тенденции развития местного самоуправления в Свердловской области, указывает, что, принимая во внимание территориальные диспропорции в регионе, необходимо не только развивать отдельные малые города, но также это говорит о необходимости «полномасштабного освоения территории Свердловской области, строительстве новых точек роста на основе муниципальных образований» .

Многообразие форм и механизмов взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления позволяет сделать вывод о важности и актуальности данного вида отношений. Основной посыл необходимости данного взаимодействия наиболее емко выражен в письме Правительства Вологодской области: оно необходимо уже потому, что и те, и другие представляют и выражают интересы жителей региона.

2.3.Проблемы взаимодействия органов государственной власти и органом местного самоуправления РФ

Местное самоуправление на всей территории Российской Федерации является одной из самых важнейших основ конституционного строя. Государственные, в том числе региональные, органы власти обязаны создавать правовые, а также организационные и иные условия, которые способствуют формированию и развитию местного самоуправления, оказывать помощь всему населению в осуществлении права на местное самоуправление (далее - МСУ).

Однако сегодня особое значение имеет проблема взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Местная власть не относится к правительству, несмотря на это, этот аспект не позволяет полностью отделить деятельность ОМСУ от влияния властей в том числе на региональном уровне.

Однако, прежде чем перейти к анализу современного законодательства, также следует отметить, что ранее были проблемные аспекты в области взаимодействия. Так, до принятия в 2003 году действующего и по сей день Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» возникла значительная проблема в области установления консолидации полномочий органов местного самоуправления.