Файл: Система органов государственной власти РФ (Понятие органов государственной власти).pdf

2.3 Система региональной государственной власти на примере Челябинской области

Говоря о системе региональных органов исполнительной власти, нельзя не за­тронуть и проблему так называемых органов двойного подчинения, обладающих двойственной природой в силу особенностей организации управления той или иной сферой. Вопросы их организации и правового статуса пока не получили единооб­разного разрешения. В специальной литературе иногда слишком широко толкуют понятие двойное подчинение. О том, что исполнительный орган находится в двойном подчинении, могут свидетельствовать следующие признаки:

а) орган является составной частью единой системы государственного управле­ния (контроля, надзора), определенной сферой или областью общественных отно­шений;

б) орган действует на основании типового (примерного) положения, утвер­ждаемого Правительством Российской Федерации или центральным федераль­ным органом исполнительной власти;

в) решение об образовании органа, о его месте в системе исполнительных орга­нов, об организационно-правовой форме и структуре принимает высшее должност­ное лицо субъекта Российской Федерации с учетом требований федерального за­конодательства;

г) руководитель назначается на должность высшим должностным лицом субъ­екта Федерации или высшим региональным исполнительным органом по согласо­ванию с руководителем центрального федерального органа либо - в отдельных случаях - руководителем федерального органа исполнительной власти по согла­сованию с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;

д) положение об органе утверждается высшим должностным лицом или выс­шим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе типового положения и по согласованию с центральным федеральным органом;

е) руководитель органа двойного подчинения обязан исполнять приказы, ука­зания, распоряжения как высшего должностного лица субъекта Российской Феде­рации, так и руководителя центрального федерального органа, принятые в преде­лах их компетенции;

ж) полномочиями по отмене правовых актов такого органа, применению мер поощрения и наложению дисциплинарных взысканий обладает высшее должност­ное лицо и высший исполнительный орган субъекта Федерации, за исключением случаев, когда руководитель органа двойного подчинения замещает должность федеральной государственной службы [20].

Помимо таких органов, специальный режим двойного подчинения может быть установлен путем делегирования федеральными органами исполнительной власти части своих функций и полномочий исполнительным органам власти субъектов Федерации. Отличительной особенностью этого режима является временный (срочный) характер.

К числу субъектов системы региональных органов исполнительной власти можно отнести органы власти, которые обладают определенными правовыми осо­бенностями их статуса. Особенность их положения заключается и в том, что они, будучи самостоятельными организациями, не входят в состав органов исполни­тельной власти субъектов Федерации, но их главной задачей является оказание по­мощи в выполнении возложенных на органы исполнительной власти субъекта Рос­сийской Федерации задач и функций. В этот блок могут быть включены органы власти, которые организуют деятельность высшего исполнительного органа субъ­екта Российской Федерации, высшего должностного лица, других органов испол­нительной власти субъекта Российской Федерации, и органы власти, которые обеспечивают деятельность органов исполнительной власти. К таким органам вла­сти можно отнести аппарат правительства (администрации) субъекта Российской Федерации, администрацию президента (губернатора), секретариаты указанных органов и т.д., поскольку именно эти органы выполняют функции по организации и обеспечению деятельности названных лиц и органов власти. Однако правовой ста­тус вспомогательных элементов системы органов исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации еще четко не определен в региональном законода­тельстве.

Следует возразить отнесению к системе органов исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации совещательных органов субъекта Федерации, кото­рые образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений в целях обеспечения согласованных действий при решении опреде­ленного круга задач, а также органов местного самоуправления, государственных учреждений и организаций при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, переданных субъектом Российской Федерации.

Несмотря на то что на территории субъекта Российской Федерации как непо­средственно, так и через создаваемые ими территориальные органы функциониру­ют федеральные органы исполнительной власти, они не могут быть включены в систему органов исполнительной власти субъекта Федерации. Территориальные исполнительные федеральные органы двойного подчинения, в том числе возникаю­щие на основе передачи им органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части своих полномочий, также не могут входить в систему региональ­ных органов исполнительной власти.

Деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федера­ции подзаконна, связана жесткими рамками правовых ограничений. Она ориенти­рована прежде всего на реализацию, воплощение в жизнь таких нормативных пра­вовых актов, как Конституция Российской Федерации, федеральные конституци­онные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации. Таким образом, основная функция системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации состоит в организационной, управленческой деятель­ности, направленной на исполнение правовых актов. Так, согласно Уставу Челя­бинской области органы исполнительной власти Челябинской области осуществля­ют исполнительные и распорядительные функции в установленной сфере деятельности, а также координируют в случаях, установленных областным законодательством, деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти Челябинской области.

По вопросам своего ведения отраслевые и межотраслевые органы исполни­тельной власти субъекта Российской Федерации издают правовые акты - прика­зы и распоряжения (нормативные правовые акты издаются в форме приказов, а индивидуальные - в форме распоряжений). Они не могут противоречить и долж­ны соответствовать Конституции России, федеральным конституционным зако­нам, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, поста­новлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) субъек­та Российской Федерации, законам субъектов Российской Федерации, правовым актам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, актам выс­шего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В против­ном случае нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не применяются и подлежат отмене или изменению [20].

Отношения по вертикали являются неотъемлемыми признаками государства в любом обществе. Федеративный характер Российского государства отнюдь не предполагает безмерной децентрализации. Действует особый вид централизма, достигаемый на основе оптимизации властных функций федерального центра и полномочий субъектов Федерации, где отдельные элементы централизации не только допустимы, но по вопросам единства и целостности страны объективно не­обходимы. Очевидно превалирование исполнительной власти над остальными вет­вями власти в сфере обеспечения единства и территориальной целостности страны, охране ее суверенитета.

Игнорирование этого фундаментального положения привело в середине 90-х годов прошлого века к значительному ослаблению федерального центра. Сегодня реализуется политика, направленная на усиление вертикали власти в стране и пре­дупреждение парада суверенитетов.

Исполнительная власть в силу своего назначения должна быть единой, точно и неуклонно претворяющей в жизнь установления государства. Единая исполни­тельная вертикаль, охватывая все уровни территориального управления, представ­ляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударственных нормативных правовых актов, а также повсеместного кон­троля за реализацией общенациональных интересов. Вертикальность и единство исполнительной власти есть ее характерное свойство, отражающее суть государст­венной деятельности в данном направлении.

В процессе осуществления компетенции субъектов Российской Федерации ре­гиональные органы исполнительной власти, в целом придерживаясь единой госу­дарственной политики и не вторгаясь в сферу деятельности иных отраслей государ­ственной власти, независимы и самостоятельны. Это является проявлением прин­ципа децентрализации государственной власти и концепции разделения властей.

Таким образом, исполнительная власть в России имеет две системы - единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят феде­ральные органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполни­тельной власти субъектов Федерации, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, в которую входят органы исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов Российской Феде­рации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти. В основе построения и функционирования государственного аппарата любой страны лежат объективные и субъективные факторы. Они предопределяют наиболее важные особенности его внутреннего строения, структуры, характера, форм и методов деятельности, в значительной мере способствуют соединению его различных составных звеньев в единую систему. Аппарат любого государства - это не механическое соединение его отдельных органов, а их четко организованная, строго упорядоченная целостная система.

В число факторов, оказывающих решающее воздействие на функционирование и постоянное развитие государственного аппарата как единой, целостной системы, входят: общность экономической основы различных государственных органов и организаций - системы хозяйства и различных форм собственности на средства производства; единство политической основы государственных органов, организаций и учреждений; наличие в некоторых странах единой официальной идеологии; морально-политическое и идейное единство различных частей общества; наличие общих принципов построения и функционирования различных государственных органов - составных частей государственного аппарата; общность конечных целей и задач, стоящих перед различными государственными органами и организациями. Независимо от того, какой смысл вкладывается в понятие и содержание государственного аппарата, его важнейшими и неотъемлемыми частями неизменно выступают государственные органы. Государственные органы, независимо от их понимания и толкования, заполняют собой все содержание и формируют всю структуру государственного аппарата. Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено аппарата, создаваемое государством в целях осуществления строго определенного вида деятельности. Каждое такое звено наделено соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства.

Практическое выражение государственновластные полномочия находят в издании государственными органами от имени государства юридически обязанных нормативных и индивидуальных актов, в осуществлении ими наблюдения за строгим и неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, в обеспечении и защите этих требований от нарушения путем применения мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях - также мер государственного принуждения. Будучи составными частями одного и того же государственного аппарата, органы любого государства отличаются друг от друга порядком своего образования, видами выполняемой ими государственной деятельности, характером и объемом компетенции, особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и методами осуществления ими государственных функций.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Атаманчук Г.В. Государственное управление (Организационно-функциональные вопросы): Учеб. пос. М.: ОАО «НПО «Экономика», 2000.- С. 35–39.
2. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). - М.: Политиздат, 1998. – 218 с.
3. Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.- С. 67.
4. Булыгин Ю.Е. Организация социального управления (Основные понятия и категории): Словарь-справочник. – М.: КОНТУР, 1999.– С. 234.
5. Грудцына Л.Ю. Государственноправовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России / Дисс… докт. юрид. наук. – М.: РУДН, 2009.
6. Грудцына Л.Ю. Гражданское общество и сфера частных интересов // Образование и право. – 2012. № 12(40).
7. Грудцына Л.Ю., Петров С.М. Гражданское общество как социальная система: теоретико-правовые аспекты взаимодействия с государством // Образование и право. – 2013. № 1(41)-2(42).
8. Игнатов В.Г. История государственного управления России. – М., 2002. – 216 с.
9. История государства и права России / Отв. ред. Ю.П. Титов. - М., 1996. - С. 358.
10. История России. ХХ век / Отв. ред. В.П. Дмитренко. – М., 1997. - С. 281.
11. Коржихина Т.П. История российской государственности. - М., 1995. - С. 173.
12. Марков К.В. Государственный контроль: опыт и проблемы. – М., 2005. - С. 54– 58.
13. Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. – М., 1993.– С. 43.
14. О некоторых актуальных проблемах административного права (По материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1997. № 6. - С. 18.
15. Политическая история России / Отв. ред. В.В. Журавлев. М., 1998. – С. 530.
16. Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Изд-во МГУ, 1992. – С. 13.
17. Тарасов A.M. Президентский контроль: понятие и система. - СПб., 2004. – С. 101.
18. Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учеб. - М., 1995. - С. 195.
19. Философский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1993.– С. 298.
20. Чиркин В.Е. Публичное управление: Учеб. – М.: Юристъ, 2004. – С. 12.
21. Jellinek W.Verwaltungsrecht. 3. Aufl. 1931. S. 6.
22. Maurer H. Allgemein es Verwaltungsrecht. Munchen, 1988. S. 1–5.