Файл: Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.pdf

Согласно основным положениям государственной политики в области развития территориального местного самоуправления в России, главным в настоящее время является «…обеспечение развития местного самоуправления и повышение эффективности его деятельности, поскольку без его развития невозможно становление экономически и социально развитого государства в нашей стране…».

Но эта цель может быть достигнута только «…путем обеспечения реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, создания условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления, формирования системы государственных гарантий деятельности местного самоуправления …».

 Современный период развития местного самоуправления в нашей стране характеризуется проведением его масштабной реформы, при этом реформа местной власти является частью реорганизации всей публичной власти в России.

Ведется поиск оптимальной модели осуществления территориального местного самоуправления, которая могла бы обеспечить укрепление нашего государства и его единство. Проводится разграничение предметов ведения, полномочий, ресурсов, ответственности между государственной и местной властью.

 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 года расширяет полномочия федеральных органов государственной власти в сфере правового регулирования местного самоуправления. Он жестко ограничивает пределы правового регулирования субъектами РФ, поскольку в субъектах РФ нередко имеет место недопонимание многих важных положений реформы местной власти.

Признается также необходимым выделение особенностей организации местного самоуправления не только во внутригородских территориях городов федерального значения, но и в ряде других муниципальных образований. Введены новые названия территорий муниципальных образований – муниципальный район, городской округ и другие[2].

В рамках проводимой реформы местного самоуправления «…создается система гарантий, обеспечивающая организационную и экономическую самостоятельность местной власти в решении всех вопросов местной жизни…». Устанавливается реальное равенство муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и государственной властью. Формируется система кадрового и информационного обеспечения местного самоуправления, активно используется зарубежный опыт организации и деятельности местной власти.

Новым законом предусматривается также возможность создания выборных органов финансового контроля за расходованием местных бюджетных средств, формирование постоянно действующей муниципальной избирательной комиссии для организации и проведения отзывов выборных должностных лиц, публичных слушаний, опросов населения и других голосований по наиболее важным вопросам местной жизни.

Предполагается повышение роли и качества деятельности территориального общественного самоуправления – первичного элемента системы местного самоуправления. Это является необходимым условием развития самоорганизации населения.

Расширен перечень форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. В частности:

- местный референдум,

- муниципальные выборы,

- собрание и сход граждан,

- правотворческая инициатива граждан,

- территориальное общественное самоуправление;

- обращения граждан в органы ТОС.

Более подробно отличия с предыдущим законодательством можно изобразить на рисунке 1.

Рисунок 1 - Вопросы организации и функционирования территориального общественного самоуправления, деятельность граждан в системе местного самоуправления

Согласно статье 33 Федерального закона № 131-ФЗ «…обе формы должны быть основаны на принципах законности и добровольности. Кроме того, государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны содействовать населению как в непосредственном осуществлении местного самоуправления, так и в участии населения в осуществлении местного самоуправления …»[2].

Созданные в муниципалитетах общественные (координационные) советы способствуют решению ряда задач для развития диалога между местной властью и общественностью (важнейшая из них – создание условий для участия общественности в выработке, принятии и реализации решений). Через работу в советах активные граждане, объединенные в местные некоммерческие организации, могут привлекаться к непосредственному участию на всех этапах управленческой и организационной работы местной администрации.

В то же время включены и новые формы, отсутствовавшие ранее. К ним относятся:

- публичные слушанья для обсуждения муниципальных правовых актов (причем законодательство регламентирует набор подобных актов, вынесение которых на публичные слушанья обязательно, относя к ним, в частности, проекты устава муниципального образования и местного бюджета);

- конференция граждан (собрание делегатов);

- опрос граждан;

- голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного управления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.

Одной из ярких форм участия населения в местном самоуправлении является организация гражданами Товариществ собственников жилья. Этот институт является подлинным институтом гражданского сообщества. Институт основан на понимании гражданами общего интереса. Потенциал ТСЖ безграничен и раскрывается с каждым днем. Именно ТСЖ сегодня на практике участвуют в принятии решений по вопросам местного значения: от установления тарифов на коммунальные услуги до благоустройства территорий.

Однако закон определяет лишь направления участия граждан в реализации МСУ и закрепляет некоторые права, но механизмы реализации большинства этих прав в законе не разработаны. Следовательно, поиск и разработка таких механизмов осуществляются самим местным сообществом.

Проведен очередной этап реформы государственной и муниципальной службы. С 1 июля 2016 года вступил в силу новый ФЗ РФ «О муниципальной службе РФ»[3]. Он предусматривает обеспечение единого статуса муниципального служащего с точки зрения его основных прав, свобод и обязанностей, ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой.

Субъектам РФ разрешено законодательно регулировать только отдельные вопросы муниципальной службы в целях учета культурно-исторических и иных особенностей муниципальных образований.

Конкретизируется взаимосвязь государственной и муниципальной службы посредством соотнесения основных условий прохождения государственной и муниципальной службы, учет стажа службы.

Предполагается, как и на государственной службе, разделение муниципальных должностей на высшие, главные, ведущие, старшие, младшие. Законодательно закреплено единство ограничений и запретов при прохождении государственной и муниципальной службы. Вводится внепартийность муниципальной службы.

К сожалению, у нас пока «…недостаточно используется значительный зарубежный опыт организации и деятельности местной власти, не проводится активное внешнеэкономическое сотрудничество российских муниципальных образований с местными сообществами других стран...».

Новым законом о местном самоуправлении предусматривается обязательное создание советов муниципальных образований в субъектах РФ для совместного решения возникающих вопросов и содействия развитию местного управления на их территориях. Предполагается также образование межмуниципальных, некоммерческих организаций муниципальных образований. Кроме того, у нас развивается программно-целевое планирование деятельности местных сообществ, осуществляется соотнесение планов развития территориального местного самоуправления с планами развития субъектов РФ и всей страны.

1.3 Нормативно-правовая база осуществления территориального местного самоуправления в территориях муниципальных образований

6 октября 2003 г. Президент РФ В.В. Путин подписал федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131- ФЗ. Фактически с этой даты в Российской Федерации началась муниципальная реформа. Анализ реформы местного самоуправления и успешность ее реализации невозможно оценить, если не учитывать все факторы, влияющие на ее ход. В этой связи представляется целесообразным обратиться к генезису и природе современного российского местного самоуправления. Именно его противоречивый путь развития играет большую роль в практике осуществления муниципальной реформы.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ местное самоуправление:

а) составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации;

б) является «формой осуществления народом своей власти», обеспечивающей «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций».

Закрепление местного самоуправления в одной из последних глав Конституции вряд ли может быть обосновано с точки зрения конституционного правового значения этого института, – справедливо отмечают авторы Комментария к Конституции Российской Федерации[19]. Также Конституция Российской Федерации рассматривает местное самоуправление и как элемент государственного устройства, одну из форм народовластия, и как деятельность населения по решению вопросов местного значения, что закрепляется в положениях, расположенных не просто в разных статьях, но и в разных главах ее текста. Такое нелогичное расположение института местного самоуправления в структуре Конституции непосредственно связанное с пониманием местного самоуправления вызывает широкую дискуссию в толковании конституционных положений, отсюда вытекает и отсутствие каких-либо четких перспектив для местного самоуправления. Являясь одним из важнейших условий реализации основ демократического строя, осуществления права граждан на участие в управлении государственными делами, местное самоуправление характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, должно относится в том числе и к институтам гражданского общества, а не вытекать из государственных властвований.

Местное самоуправление относительно новый институт власти для России. Его формирование началось с принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году. Как отмечает Зазулина М.Р., на состояние нынешней системы МСУ сильное воздействие оказала тенденция огосударствления, которая обусловлена следующими факторами: пассивность политической системы государства, сохраняющее за собой старые управленческие методы, сформировавшиеся в советский период, слабость новых институтов, а также преемственность политической культуры[18].

В этот период органы местного самоуправления фактически являлись исполнительным механизмом. В жесткой централизованной системе они регулировали жизнь на самых низких уровнях — в поселках, сельсоветах, городских районах. Органы местного самоуправления были созданы не местными обществами, а волей государства как правопреемники местных Советов и их исполкомов, получившие в наследство имущество, служащее решению вопросов местного значения. Провозглашение новых принципов устройства местной власти отнюдь не меняло в один момент природу и функции этой власти[21].

Новое тысячелетие заложило вектор новой политики на возрождение государства. Внимание акцентировалось на выстраивание четкой управленческой вертикали, управляемости территорий, жестком бюджетном регулирование. Систему местного самоуправления видели важным механизмом этих процессов на базовом уровне, одновременно рассчитывая на инициативу снизу. Два противоположных, по сути, вектора такой концепции и породили основное противоречие всей системы.

Становление местного самоуправления в России происходило «сверху» путем насаждения формальных законодательных норм. На сегодняшнем современном этапе развития России МСУ вписано в вертикаль государственной власти, будучи выборным исполнителем государственных функций. Выделяется ряд проблем, являющихся основными причинами трудностей его институционализации и серьезных кризисных явлений современной муниципальной реформы: упадок ЖКХ, деградация жизни на селе, неспособность власти обеспечить условия для развития самостоятельного местного самоуправления

Начало реализации муниципальной реформы в 2003 году ознаменовало третий крупный этап становления местного самоуправления. Новое законодательство о местном самоуправлении, воплотившее в себе основные идеи муниципальной реформы, было принято 6 октября 2003 года. До этого местное самоуправление в России регулировалось рядом законодательных актов, основным из которых был Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ[4]. Этот этап был призван устранить недостатки в работе органов местного самоуправления, в целом муниципальных образований, которые накопились в течение первых двух этапов. Главной целью реформы было создание настоящей самоуправляющейся системы публичной власти третьего уровня. Для реализации данного замысла было предусмотрено большое количество инструментов, например, разграничение полномочий и финансов или введение на всей территории Российской Федерации районных и поселенческих муниципальных образований. Предполагалось, что данное нововведение обеспечит контакт с властью в пешей доступности. Кроме того, должны были быть урегулированы механизмы, с помощью которых население могло бы приобщаться к решению вопросов местного значения, а также контролировать деятельность органов местного самоуправления. Перед разработчиками законодательства стояла достаточно сложная задача поиска оптимального соотношения, который бы смог обеспечить баланс властной и общественной составляющих системы местного самоуправления. Должна была быть создана эффективная структура подконтрольности муниципалитетов федеральному центру и регионам с одной стороны, а с другой местному населению. Местная же власть также должна была получить рычаги воздействия и контроля за вышестоящей властью и гражданами.