Файл: Теория и практика разделения властей (Возникновение и основные положения классической теории разделения властей).pdf

2. Разделение властей есть следствие потери духовно-нравственного единства общества и доверия людей друг к другу. С помощью разделения властей, как и с помощью законов, общественного договора, создается лишь формально-юридическая гарантия ненападения членов общества друг на друга и неприсвоения власти в собственных корыстных интересах. Естественно, что такая гарантия - хрупкая вещь и держится только на основе закона, а не действительного уважения людей друг к другу.

3. Теория разделения властей ошибочно исходит из возможности разделения государственной власти. Как верно заметил Л.А. Тихомиров, разделение может коснуться лишь управительных властей, но не власти верховной. Верховная власть всегда остается единой, неделимой, непрерывной, тем самым обеспечивая единство государственной политики и безопасность общества. Разделение на ветви власти имеет лишь значение для подчиненных верховной власти властей – управительных, и то лишь потому, что сама верховная власть не может непосредственно быть вездесущей. Существует две причины для использования разделения властей. Во-первых, первая причина связана с объективной ограниченностью пределов верховной власти, которая нуждается в существовании передаточной власти бюрократии для исполнения своих полномочий. Но в таком случае верховная власть сохраняет право контроля и последнего суда в отношении бюрократии. Вторая причина коренится в необходимости разделения труда, когда эффективней предоставить выполнение различных видов государственной деятельности различным органам власти, что гарантирует профессионализм, оперативность и специализацию государственной деятельности.

Л.А. Тихомиров утверждал: «На самом деле разделение властей и их взаимная независимость имеют разумное место, повторяю, только в области чисто управительной, где цель этого состоит в достижении возможно более прямого действия. Но специализированные и независимые одна от другой эти области управления все одинаково истекают из Верховной власти, одинаково являются орудиями ее, подчиняются ей и исполняют только ее волю. Они все облечены властью только передаточной, а потому подлежат одинаково непосредственному контролю и направлению со стороны власти верховной»^[22].

Очевидно, что в рамках отечественной охранительной правовой мысли теория разделения властей имеет чисто техническое значение как средство более эффективной и разумной организации государственно-властной деятельности. При этом ведущим принципом государственного устройства является единство верховной власти, которая не терпит разделения и передачи в порядке делегации.

Русские консервативные мыслители принцип единства верховной государственной власти в России объясняют с национально-исторической точки зрения.

Во-первых, для России вплоть до XIX в. было характерно сословно-классовое единство общества, когда ни один класс не имел привилегий и зависел от царской власти. Русское общество вплоть до дарования прав и вольностей дворянам в конце XVIII в. существовало в рамках социально-тяглового строя, в котором все члены общества, от крестьян до царя, находились в состоянии службы, тягла в пользу отечества. Соответственно, в России отсутствовала социальная и экономическая основа для борьбы сословий, которая на Западе привела к появлению теории разделения властей. Ни один класс не имел привилегий, в том числе дворяне и помещики, равно неся повинности в пользу государства. Соответственно, общее тягло не порождало борьбы за равные права и обязанности, привилегии, которые были у другого класса. К тому же все социальные слои находились в прямой зависимости от царской власти и, не имея самостоятельности, не могли вступать в конфронтацию с самодержцем, от воли и пожалований которого зависела судьба и статус всех сословий, в том числе представителей русской элиты. В отличие от западного парламентаризма, который обеспечивал защиту интересов земельной аристократии от притязаний короля, в России земские соборы не преследовали цели ограничения царской власти, а напротив, выражали идею обязанности соработничества с царем в трудные для государства минуты.

Русский юрист начала XX в. Н.А. Захаров отмечал: «Идея о народном представительстве как о выразителе желаний суверенного народа, соединенная с мыслью об ограничении власти монарха, не была известна в России в XVIII веке до проникновения сюда сочинений французской просветительской литературы, и то, в чем видят попытки ограничить Верховную власть, были или планы об установлении известной системы в делах государственного управления в эпоху частных смен правителей, или же проекты, связанные с личными выгодами высшего поместного бюрократического класса»^[23].

Во-вторых, русский государственный строй исторически исходит из единства народного мнения и царской власти, тесной доверительной, отцовско-семейной связи между самодержцем и народом^[24]. Как справедливо утверждает Н.А. Захаров, в немалой степени такие патриархальные отношения связаны с тем, что русские цари смотрели на русскую землю как на свою вотчину. В результате отношения с подданными существенным образом строились на частноправовых принципах, когда царь был отцом и хозяином земли и проживавших на ней подданных.

В конечном итоге существование в России верховной власти в лице самодержца определялось народным мировоззрением и доверием к монарху. Как верно заметил Н.А. Захаров, «положение монарха в государстве точнее и вернее определяется не буквой писаного закона, но суммой приписываемых ему народным сознанием прав и обязанностей»^[25].

В-третьих, своеобразие России в территориальном, географическом, национальном, социальном и духовном строе требовало от власти единства, формирования и осуществления единого духовного и политического идеала, разделяемого всем обществом. Вне единства верховной власти Россию ждет лишь распад, анархия и гражданская война. Единство верховной власти - залог безопасности, самосохранения и выживания российской цивилизации.

В этом отношении не случайна эволюция русского государственного строя в советский период и постсоветское время на основе единства верховной власти. В Советской России доминировала идея «вся власть советам» как органам народного представительства трудящихся, а в постсоветской России формально проведено разделение властей, но особое место занимает Президент РФ, который прямо в Конституции РФ 1993 г. не отнесен ни к одной из ветвей власти^[26]. Существующий конституционно-правовой статус Президента РФ фактически отразил традиционную для России концепцию единства верховной власти, которая не может быть разделена на ветви, поскольку приведет к политической борьбе и разобщенности^[27]. Авторы действующей российской Конституции подчеркивают, что намеренно заложили в конституционный текст модель «сильного президента» с учетом своеобразия России и исторических традиций. Действительно, власть Президента РФ отражает все существо верховной власти - власть направляющая, примиряющая, контролирующая все иные ветви власти и обеспечивающая единый политический и духовно-идеологический курс государственной деятельности.

2.3. Реализация принципа разделения властей в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации

Законодательная власть осуществляется, прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера - также местными законодательными органами^[28].

Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием «парламент», поскольку утверждает принятый закон своей подписью. Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. Но таких стран гораздо меньше, чем первых и, как правило, законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже мы рассмотрим институт промульгации законов).

Основной нормативный акт регулирующий деятельность парламента в Российской Федерации - Конституция Российской Федерации 1993 года, которая учредила Федеральное Собрание как представительный орган, осуществляющий законодательную власть в Российской Федерации.

В статье 94 Конституции Российской Федерации указано, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

В ст. 11 Конституции Российской Федерации указывается:

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Глава 5 Конституции посвящена Федеральному Собранию. В ней закрепляются основные положения, касающиеся деятельности Федерального Собрания, его структура, полномочия и порядок формирования палат, статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а так же законодательный процесс в Российской Федерации^[29].

«Конституционное закрепление основ организации и деятельности парламента Российской Федерации имеет большое значение для развития российского парламентаризма. Достаточно высокий статус парламента и имеющиеся у него «сдержки и противовесы» по отношению к Президенту, исполнительной и судебной властям, позволяют ему обеспечивать стабильное функционирование демократических институтов власти в Российской Федерации»^[30].

Кроме основного закона существуют другие нормативные акты, регламентирующие деятельность Федерального Собрания: Федеральные законы, Постановления Правительства Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации и другие. В них развиваются положения Конституции.

Палаты Федерального Собрания принимают регламенты, в которых детализируется внутренний распорядок, структура палат, организация их деятельности.

Регламент Совета Федерации принят постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года (с изменениями и дополнениями, внесенными: постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 10 февраля 2016 года № 52-СФ)^[31]. Совет Федерации самостоятельно решает вопросы, отнесенные к его ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Совет Федерации принимает свой Регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Регламент Государственной Думы принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года^[32].

Рассмотрим некоторые показатели деятельности Совета Федерации. В период осенней сессии 2016 года Совет Федерации особое внимание уделяет реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года. В ходе сессии палате предстоит рассмотреть законы, совершенствующие сферы судоустройства и судебного процесса, исполнительного производства, уголовного, процессуального и административного законодательства. Особое внимание палаты будет уделено законам, регламентирующим вопросы политической рекламы, борьбы с коррупцией, контрактной системы, государственной гражданской службы^[33].

В современных условиях совершенно оправданно, что мы оптимизируем расходы, стремимся обеспечить сбалансированность бюджета. Только под оптимизацией надо понимать не механическое сокращение, а разумное и точное перераспределение расходов. Нужен не просто бухгалтерский документ, а бюджет развития, бюджет надежды, бюджет успеха. Бюджет должен стать «драйвером» роста экономики, повышения производительности труда, развития инфраструктуры и, главное, - улучшения качества жизни граждан. Председатель Совета Федерации предложила для пополнения доходной базы задействовать нераскрытые ресурсы. Например, такие, как повышение эффективности администрирования и планирования налоговых доходов, сокращение задолженности по налогам и сборам. Для этого нужно подумать как об упрощении процедур уплаты налогов, так и об ужесточении санкций в отношении злостных неплательщиков. Были приведены цифры, что в прошлом году бюджет недосчитался более 40 млрд. рублей из-за манипуляций с объёмом проданного алкоголя. Совет Федерации настаивал на принятии конкретных мер по изменению ситуации. И совместные усилия по формированию эффективного механизма налогового администрирования начали приносить свои плоды». Рост поступлений акцизов на крепкую алкогольную продукцию за 9 месяцев текущего года составил более 20 процентов. Вместе с тем Председателем Совета Федерации было отмечено, что положение на алкогольном рынке остаётся сложным. Другим возможным ресурсом для пополнения бюджетных доходов В.И. Матвиенко назвала повышение акцизов на табак и введение акцизов на так называемые вредные продукты. Было отмечено, что Совет Федерации исключительное внимание уделяет вопросам укрепления финансового положения регионов. Подготовлен и разослан субъектам Федерации аналитический доклад «Об основных направлениях государственной региональной политики». Долг субъектов Федерации растёт и к концу в 14 регионах он превысил объём бюджетных доходов. И без того сложное положение усугубляется передачей необеспеченных финансированием полномочий. Как положительное достижение следует отметить повышение эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности, рост дотаций как в абсолютном, так и в относительном выражении, постепенный отказ от такого непрозрачного вида трансфертов, как иные межбюджетные трансферты. Важным она назвала то, что Правительство Российской Федерации после неоднократных рекомендаций Совета Федерации выразило готовность пойти на согласованную с регионами поэтапную отмену льгот по региональным и местным налогам, введённым решениями на федеральном уровне. Все эти меры будут способствовать повышению прозрачности межбюджетных отношений, предоставят больше свободы губернаторам при определении приоритетов и позволят им лучше сбалансировать бюджеты.