Файл: Понятие и признаки правового государства (История формирования и развития идеи правового государства).pdf

Глава 2. Основные признаки правового государства

2.1. Формирование доктрины прямого действия Конституции в российском праве

В специальной литературе отмечается, что конструкция прямого действия конституции специфична для Российской Федерации, с чем трудно согласиться.

В то же время, распространенное предубеждение относительно того, что всякая конституция закрепляет прямое и/или непосредственное действие ее установлений не соответствует действительности. Анализ показывает, что есть целая группа стран, в конституциях которых нет норм, закрепляющих такую особенность действия конституционных норм. Вместе с тем, не будет преувеличением сказать, что принцип прямого действия имплицитно присущ всякой конституции. Отсюда можно предположить, что формула прямого действия конституции выражается в том числе посредством так называемой юридически не оформленной (фактической) конституционной презумпции.

Для отечественной конституционно-правовой теории проблема прямого действия Конституции относится к числу новых. Справедливости ради надо сказать, что проблема прямого действия закона, хотя и не новая для отечественной юриспруденции проблема, однако до сих пор остается не решенной: достаточен хотя бы самый общий анализ законодательных текстов, чтобы в том убедиться^[1].

Между тем, конституционный императив ч. 1 ст. 76 Конституции о том, что «по предметам ведения Российской Федерации издаются федеральные законы прямого действия» не следует истолковывать отвлеченно от его правового смысла. Отмеченное положение Основного закона является для законодательного органа страны обязывающей нормой и означает буквально следующее: принимаемые российским парламентом федеральные законы имплицитно, в силу присущего им качества, должны действовать непосредственно; суды, иные правоприменительные органы воспринимают установления закона прямого действия в качестве правового основания для принятия решения (бланкетный характер отдельных положений данного закона не отменяет сделанного вывода, отражая лишь особенности применения данного положения). Несмотря на действительную сложность решения отмеченной проблемы, доктриной концептуально обоснованы механизмы оптимального ее решения.

Между тем, принцип научности законотворчества часто подменяется конъюнктурными соображениями. Отсюда расхожее среди парламентариев утверждение о том, что законы де факто не действуют якобы из-за неэффективного правоприменения, в действительности может указывать на просчеты в самой законодательной деятельности. Достаточно сказать, что семь -восемь из десяти принимаемых Федеральным Собранием федеральных законов имеют «вторичный» характер, т.е. связаны с внесением изменений и дополнений в ранее уже принятые парламентом законы. При этом далеко не редкость, когда законы об изменениях и дополнениях свидетельствуют о так называемых первоначальных пробелах, т.е. о явном законодательном браке. В этой же связи следует обратить внимание на то обстоятельство, что внедрение в конституционную практику «пакетного» способа принятия законов находится главным образом в юрисдикции законодательного органа страны. Хотя, конечно, роль исполнительной власти во внедрении данного механизма в законотворчество представляется не менее значимой.

Таким образом, проблема прямого действия закона, за некоторыми изъятиями, является частью более общей проблемы — качества закона. В этой связи вполне логичен вопрос о том, насколько концептуальные положения прямого действия закона распространяются на проблему прямого действия национальной конституции. С точки зрения юридической догматики (аналитической юриспруденции) может показаться уместным предположение (гипотеза) о рассмотрении данной проблемы в контексте общего и особенного3. Однако такой взгляд, если его принять, привел бы к использованию методологии анализа, отвлеченной от особенной, не характерной для обычных законов, природе национальной конституции. Между тем, именно в юридической природе конституции, ее месте и роли в правовой системе страны заключена суть проблемы. В этой связи уяснение конструкции прямого действия конституции предполагает обнаружение принципиальных особенностей, или специфических закономерностей, которые обусловлены природой (этосом) основного закона, его местом и ролью в структуре национального права, с одной стороны, а с другой, — в соционормативной системе регуляции.

Наверное, можно согласиться с утверждением проф. М.А. Краснова о том, что «прямое действие — это не специфическое свойство конституции. Любой правовой акт, если в нем не предусмотрено иное, должен применяться непосредственно»4. Однако, с замечанием цитируемого автора относительно того, «зачем же тогда в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ говорится, что она (Конституция) имеет прямое действие?»^[2], нельзя согласиться. Думается, что в этом случае конституционного законодателя не следует упрекнуть в нерациональном расходовании конституционно-правовой энергии, или в избыточности конституционного регулирования, и вот почему. Во-первых, приведенное положение ч. 1 ст. 15 Конституции, имеющее характер философемы, справедливо обращает внимание на особую роль Конституции в соционормативной системе регулирования, не сопоставимой с той нагрузкой, которая характерна для федеральных законов (не только «обычных», но и конституционных). Из нормативного содержания данного установления проистекает, что Конституция, ориентированная, прежде всего, на области политического, отнюдь несводима к политической декларации, является Основным законом в государстве, действующим безусловно, непосредственно и вневременно в социальном пространстве, пределы которого очерчены только границами Российского государства. Во-вторых, это фундаментальное положение Конституции, имманентно оттеняющее присущее ей свойство, принципиально важное для применения конституционных установлений, прежде всего судами. Наконец, в-третьих, помещение в ч. 1 ст. 15 Основного закона генеральной клаузулы необходимо для того, чтобы гарантировать суверенный характер российской государственности, не ограниченный учрежденной самой же Конституцией федеративной структурой государства, а значит и действующим правом субъектов Федерации.

При этом не следует сводить понимание ч. 1 ст. 15 Конституции исключительно к ее буквальному истолкованию6, имея в виду гораздо более широкий ее контекст. Исследование проблемы позволяет сделать вывод о том, что формула «прямое действие Конституции» содержательно может рассматриваться как: а) юридическое свойство Основного закона непосредственно, без конкретизирующего его законодательства, воплощаться в правомерном поведении граждан и властных субъектов права, вызывая при этом вполне конкретные правовые последствия; б) как одна из основ конституционного строя (принцип конституционного права), позиционирующая особое место (силу) Конституции в структуре национального права, особенный механизм ее действия и; в) конституционно-правовое свойство основных прав и свобод, определяющее особый механизм, способы и юридические средства реализации, правовой охраны и защиты этих прав и свобод; г) юридическая конструкция, включающая набор взаимосвязанных компонентов, характеризующих «юридический состав» прямого действия Конституции; д) способ экспансии конституционного «вещества» (правовой «энергии» Конституции) в конституционную практику; е) конституционное средство реализации и защиты основных прав и свобод.

В специально-юридическом значении прямое действие конституции указывает на внутренне присущую способность конституционных норм оказывать (без каких-либо конкретизирующих их актов) непосредственное регулирующее воздействие в отношении всех, кому они адресованы, а также связанную с этим возможность граждан требовать защиты (обеспечения) основных прав, ссылаясь только на конституционные положения. Из этого следует, что в отношения органа власти (должностного лица) действует конституционный императив: орган власти не может обусловливать применение им нормы конституции, отсутствием конкретизирующего данную норму акта. Отсутствие конкретизирующих нормы конституции актов не означает невозможность их применения, а лишь указывает на своеобразие такого применения, связанного с использованием специфических правовых средств. Одним из таких средств является принятие судом решения на основе общего положения конституции^[3].

Прямое действие конституции в рассматриваемом аспекте возможно при условии обеспечения в конституционной системе страны режима наибольшего благоприятствования реализации Конституции, т.е. утверждения режима конституционной законности.

С этим связано оснащение Основного закона отвечающим его духу и букве законодательством и устранения многочисленных расхождений с Конституцией, содержащихся в законах и подзаконных нормативных актах. Ограничение нормативного объема конституционного положения в текущем законодательстве, а равно включение в него неправовых процедур, усложненного порядка реализации гражданами и их объединениями прав и свобод (скажем, использование в противоречии с конституционным правом разрешительного, а не уведомительного порядка его реализации) следует квалифицировать как правонарушающие (неправовые) предписания.

Соответственно формой прямого действия конституции является обусловленная содержанием ее норм правотворческая активность законодательного органа. Нормы Конституции, обладая наивысшим объемом нормативности, одновременно порождают и материальные, и правотворческие отношения. Факт существования конституционной нормы (его следует расценивать как юридический факт, факт-состояние) одновременно оказывает прямое регулирующее воздействие на непосредственных адресатов, способствуя возникновению так называемого общерегулятивного правоотношения и, в то же время, требует законодательной регламентации.

Издание предусмотренного конституцией закона, таким образом, тоже выступает способом ее прямого действия.

В этой связи принцип прямого действия конституции важен и для адекватной оценки законодательной деятельности. Принятие закона, не отвечающего содержанию конституционной нормы ее «духу» с указанной точки зрения (требований принципа прямого действия Конституции) следовало бы квалифицировать как отступление от принципа прямого действия и на этой основе признать закон неконституционным. В этом случае такая норма закона блокирует применение (использование) конституционного установления в точном соответствии с его содержанием, закрепленным Конституцией. Юридическим средством стимулирования законотворческой активности парламента могло бы служить предоставленное (по примеру некоторых зарубежных стран) гражданам право конституционной жалобы. Соответственно, правообладателю предоставляется юридическая возможность обратиться с конституционной жалобой (скажем, в орган конституционного контроля, непосредственно в верховный суд страны) по вопросу о неконституционном поведении органов законодательной власти. Подача жалобы порождает обязанность законодателя принять соответствующий закон (изменить его, отменить действие отдельных положений); на законодательном уровне создаются гарантии реализации конституционных прав граждан.

Существенная (не менее значимая) роль в обеспечении прямого действия Конституции федерального органа конституционного контроля. В Генеральном докладе XIV Конгресса Конференции европейских конституционных судов: «Конституция становится lex perfecta только тогда, когда конституционный суд может признавать обычные законы противоречащими конституции... Только активная позиция конституционного суда обеспечивает реальную, а не предполагаемую имплементацию принципа верховенства конституции. Через конституционный контроль конституция, как правовой акт, превращается в «живое» право». Как отмечается в компетентной литературе, статусные свойства Конституционного Суда, как судебно-юрисдикционного и, одновременно, — квазиправотворческого органа предопределяют особенности юридической природы его решений, их место и роль в сфере практической юриспруденции. Речь идет о том, что решения Конституционного Суда по сути являются воплощением прямого действия Конституции РФ и могут быть охарактеризованы как особый вид конституционно-судебных нормоустановлений, которые превосходят по юридической силе любые иные правовые акты, ниже уровня Конституции, а также: а) являются своего рода конституционным источником правовой системы; б) воплощают в себе единство нормативности и доктринальности, естественно-правовых и позитивистских начал; в) представляют собой источник (инструмент обеспечения) единообразия толковательной и правоприменительной практики норм и институтов всех отраслей права. При этом нет ни одной сколько-нибудь значимой сферы юридической деятельности, которые не затрагивалась бы — прямо или косвенно — в решениях Конституционного Суда, и где не были востребованы акты конституционного правосудия. Все это, делается вывод, «существенно повышает в том числе потенциал Конституции как акта прямого действия».

В новейшей литературе проблема прямого действия Конституции не ограничивается ее конкретизацией в действующем законодательстве, и воплощением в статутных правоотношениях. Просматривается стремление связать прямое действие норм Основного закона с конституционной практикой в широком ее понимании (С.А. Авакьян, В.О. Лучин).

Прямое действие Конституции РФ и непосредственное действие прав и свобод. Стало общим местом при анализе проблемы прямого действия Конституции РФ ограничиваться рассмотрением положения ч. 1 ст. 15. Между тем, такой подход к оценке прямого действия Конституции недостаточен. С этой точки зрения конституционное установление (конституционный принцип), предусмотренный ч. 1 ст. 15 Основного закона, требует соотнесения с положением ст. 18. В ч. 1 ст. 15 Конституции РФ говорится о том, что Конституция имеет прямое действие; ст. 18 Конституции содержит указание о том, что права и свободы применяются непосредственно.

Анализ конституционных текстов зарубежных стран указывает на то, что зачастую (как правило) в них не проводится различия между понятиями прямого и непосредственного действия конституции; использование того или иного термина не имеет принципиального значения. Однако, вывод о тождественности этих понятий был бы преждевременным. Конституции зарубежных стран чаще всего используют одно из таких понятий, как «прямое действие конституции» или «непосредственное действие прав и свобод» (или сходные лингвистические конструкции) или же одно из них. Так, Основной закон ФРГ (абз. 3 ст. 1) содержит следующее положение: «Нижеследующие основные права как непосредственно действующее право обязывают законодательство, исполнительную власть и правосудие». Что касается положений о прямом действии Основного закона, то конституционный акт их не содержит. По Конституции Бразилии «нормы, определяющие основные права и гарантии, применяются непосредственно». О прямом применении конституции отчасти свидетельствуют генеральные оговорки, применяемые в текстах некоторых конституций. Так, в соответствии с IХ-й поправкой к Конституции США «перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом». В ч. 2 ст. 8 Конституции Республики Польша 1997 г. устанавливается, что «предписания Конституции применяются непосредственно, поскольку Конституция не постановляет иначе»; согласно ч. 2 ст. 4 Конституции Казахстана Конституция «имеет... прямое действие на всей территории Республики».