Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления (ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ В АДМИНИСТРАЦИИ Г. ЧЕЛЯБИНСКА).pdf
Добавлен: 30.03.2023
Просмотров: 371
Скачиваний: 2
2.2. ᅟСовершенствования ᅟорганизации ᅟконтроля ᅟв ᅟАдминистрации ᅟг. ᅟЧелябинска
Проведенный ᅟанализ ᅟорганизации ᅟконтроля ᅟза ᅟдеятельностью ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟпозволил ᅟсформулировать ᅟосновные ᅟпроблемы ᅟкак ᅟвообще ᅟдля ᅟмуниципальных ᅟобразования, ᅟтак ᅟи ᅟдля ᅟгорода ᅟЧелябинска ᅟв ᅟчастности.
Явный ᅟнедостаток ᅟдейственных ᅟконтрольных ᅟинструментов ᅟв ᅟсфере ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟвозник ᅟзакономерно. ᅟРоссийское ᅟместное ᅟсамоуправление ᅟв ᅟсилу ᅟспецифики ᅟобстоятельств ᅟсвоего ᅟформирования ᅟоказалось ᅟвыведено ᅟкак ᅟиз-под ᅟгражданского ᅟконтроля ᅟснизу, ᅟтак ᅟи ᅟиз-под ᅟполитического ᅟконтроля ᅟсверху.
На ᅟпервом ᅟплане ᅟобычно ᅟнаходится ᅟпроблема ᅟслабости ᅟместного ᅟсамоуправления, ᅟотсутствия ᅟу ᅟнего ᅟдостаточных ᅟресурсов ᅟдля ᅟисполнения ᅟвмененных ᅟему ᅟфункций. ᅟНо ᅟэто ᅟ- ᅟлишь ᅟследствие ᅟситуации, ᅟкогда ᅟцелые ᅟсферы ᅟжизнеобеспечения ᅟи ᅟудовлетворения ᅟповседневных ᅟнужд ᅟграждан, ᅟформально ᅟпереданные ᅟместному ᅟсамоуправлению, ᅟна ᅟсамом ᅟделе ᅟтем ᅟсамым ᅟвыведены ᅟиз-под ᅟгосударственного ᅟконтроля ᅟи ᅟне ᅟпоставлены ᅟни ᅟпод ᅟкакой ᅟдругой.
Местное ᅟсамоуправление ᅟпревращается ᅟв ᅟ«серую ᅟзону», ᅟв ᅟкоторой ᅟрождается ᅟцелый ᅟспектр ᅟсоциальных ᅟпатологий. ᅟБезусловно, ᅟдефицит ᅟресурсного ᅟобеспечения ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟявляется ᅟнегативным ᅟобстоятельством ᅟи ᅟдолжен ᅟбыть ᅟпреодолен. ᅟНо ᅟесли ᅟего ᅟвосполнение ᅟне ᅟбудет ᅟсопровождаться ᅟоптимизацией ᅟконтрольных ᅟинструментов, ᅟситуация ᅟтолько ᅟухудшится.
К ᅟтому ᅟже ᅟв ᅟряде ᅟслучаев ᅟцелесообразно ᅟне ᅟнакачивать ᅟресурсами ᅟслабые ᅟинституты, ᅟкоторым ᅟвменен ᅟнепосильный ᅟобъем ᅟфункций ᅟи ᅟполномочий, ᅟа ᅟперевести ᅟполномочия ᅟтуда, ᅟгде ᅟестественным ᅟобразом ᅟконцентрируются ᅟнеобходимые ᅟдля ᅟих ᅟисполнения ᅟресурсы ᅟи ᅟимеются ᅟболее ᅟширокие ᅟвозможности ᅟконтроля ᅟза ᅟих ᅟраспределением. ᅟЭтот ᅟподход ᅟне ᅟпротиворечит ᅟни ᅟдемократическим ᅟпринципам, ᅟни ᅟздравому ᅟсмыслу ᅟ- ᅟнаоборот, ᅟименно ᅟон ᅟмотивирован ᅟсоображениями ᅟзащиты ᅟобщего ᅟблага. ᅟБолее ᅟтого, ᅟнеобходимо ᅟв ᅟкаждом ᅟконкретном ᅟслучае ᅟопределять, ᅟв ᅟкакой ᅟпропорции ᅟсочетать ᅟвосстанавливаемый ᅟгражданский ᅟконтроль ᅟснизу ᅟи ᅟгосударственный ᅟконтроль ᅟсверху, ᅟиспользуя ᅟв ᅟкачестве ᅟединственного ᅟкритерия ᅟконечную ᅟэффективность ᅟдеятельности.
Контроль ᅟи ᅟответственность ᅟне ᅟявляются ᅟсамоцелью. ᅟОни ᅟ- ᅟлишь ᅟинструмент ᅟповышения ᅟзначимости ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления, ᅟукрепления ᅟих ᅟпрестижа ᅟв ᅟглазах ᅟнаселения ᅟмуниципальных ᅟобразований, ᅟповышения ᅟдоверия ᅟнаселения ᅟк ᅟпубличной ᅟвласти ᅟв ᅟцелом.
Таким ᅟобразом ᅟцелью ᅟсовершенствования ᅟконтроля ᅟза ᅟдеятельностью ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟв ᅟЧелябинском ᅟгородском ᅟокруге ᅟявляется ᅟповышение ᅟдоверия ᅟк ᅟорганам ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟгорода ᅟЧелябинска ᅟи ᅟповышения ᅟкачества ᅟжизни ᅟжителей ᅟЧелябинского ᅟгородского ᅟокруга.
К ᅟосновным ᅟправилам, ᅟкоторые ᅟнеобходимо ᅟсоблюдать ᅟпри ᅟосуществлении ᅟконтроля ᅟза ᅟдеятельностью ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟв ᅟЧелябинском ᅟгородском ᅟокруге ᅟнеобходимо ᅟотнести ᅟследующие:
1. ᅟЦелеполагание ᅟи ᅟсистематичность ᅟконтроля.
2. ᅟСодержание, ᅟграницы ᅟи ᅟособые ᅟусловия ᅟконтроля.
3. ᅟ ᅟПринципы ᅟвзаимодействия ᅟсторон ᅟпри ᅟосуществлении ᅟконтроля ᅟза ᅟорганами ᅟместного ᅟсамоуправления
4. ᅟ ᅟОрганизационные ᅟструктуры, ᅟнепосредственно ᅟосуществляющие ᅟконтроль: ᅟпорядок ᅟформирования, ᅟправовой ᅟстатус, ᅟсоподчиненность, ᅟфункции ᅟи ᅟдействие ᅟво ᅟвремени ᅟ(регламент).
5. ᅟ ᅟКритерии ᅟоценки ᅟвыполнения ᅟобязательств ᅟразного ᅟхарактера.
6. ᅟИнформационное ᅟобеспечение ᅟосуществления ᅟконтроля.
7. ᅟУсловия ᅟвмешательства ᅟв ᅟконтроль ᅟпо ᅟинициативе ᅟодной ᅟиз ᅟсторон: ᅟправовая ᅟоснова ᅟпривлечения ᅟэкспертов ᅟи ᅟматериальное ᅟобеспечение ᅟих ᅟдеятельности.
8. ᅟРегламентация ᅟгласности ᅟрезультатов ᅟконтроля.
Как ᅟосновные ᅟнаправления ᅟсовершенствования ᅟформ ᅟи ᅟметодов ᅟконтроля ᅟза ᅟдеятельностью ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟможно ᅟвыделить ᅟследующие:
1. ᅟЗакрепление ᅟза ᅟорганами ᅟгосударственной ᅟвласти ᅟфедерального ᅟи ᅟрегионального ᅟуровня ᅟправа ᅟвведения ᅟпроцедур ᅟвременного ᅟисполнения ᅟполномочий ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟорганами ᅟгосударственной ᅟвласти ᅟи, ᅟв ᅟчастности, ᅟправо ᅟучреждения ᅟвременной ᅟфинансовой ᅟадминистрации ᅟ- ᅟпри ᅟнаступлении ᅟзаконных ᅟоснований.
К ᅟтаким ᅟоснованиям ᅟследует ᅟотнести: ᅟналичие ᅟзначительных ᅟобъемов ᅟпросроченной ᅟзадолженности ᅟмуниципального ᅟобразования, ᅟфакты ᅟнецелевого ᅟрасходования ᅟсубвенций, ᅟполученных ᅟмуниципальным ᅟобразованием ᅟдля ᅟосуществления ᅟотдельных ᅟгосударственных ᅟполномочий, ᅟдействия ᅟ(бездействия) ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления, ᅟсоздающие ᅟугрозу ᅟмассового ᅟнарушения ᅟгражданских ᅟправ ᅟи ᅟсвобод, ᅟа ᅟтакже ᅟугрозу ᅟжизни, ᅟздоровью ᅟи ᅟбезопасности ᅟграждан. ᅟИсчерпывающий ᅟперечень ᅟоснований ᅟи ᅟдетально ᅟпроработанный ᅟмеханизм ᅟтакого ᅟ«внешнего ᅟуправления» ᅟдолжны ᅟбыть ᅟустановлены ᅟФедеральным ᅟзаконом.
Особенно ᅟнеобходим ᅟэффективный ᅟконтроль ᅟсо ᅟстороны ᅟгосударственных ᅟорганов ᅟза ᅟфункционированием ᅟтех ᅟмуниципальных ᅟобразований, ᅟбюджеты ᅟкоторых ᅟпризнаны ᅟв ᅟустановленном ᅟФедеральным ᅟзаконом ᅟпорядке ᅟвысоко ᅟдотационными ᅟили ᅟимеющими ᅟпризнаки ᅟнеплатежеспособности.
Представляется ᅟцелесообразным ᅟустановление ᅟобязательного ᅟисполнения ᅟместных ᅟбюджетов ᅟтаких ᅟмуниципальных ᅟобразований ᅟчерез ᅟорганы ᅟказначейства, ᅟосуществляющие ᅟкассовое ᅟобслуживание ᅟисполнения ᅟбюджетов ᅟсубъектов ᅟФедерации, ᅟа ᅟтакже ᅟобеспечения ᅟучастия ᅟорганов ᅟгосударственной ᅟвласти ᅟв ᅟназначении ᅟна ᅟдолжность ᅟруководителей ᅟфинансовых ᅟподразделений ᅟисполнительно-распорядительных ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления.
Введение ᅟподобных ᅟмер ᅟне ᅟозначает ᅟпри ᅟэтом ᅟавтоматической ᅟотставки ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления, ᅟвременные ᅟрамки ᅟих ᅟдействия ᅟдолжны ᅟбыть ᅟчетко ᅟопределены ᅟи ᅟограничены.
Следует ᅟпредусмотреть ᅟпроцедуры ᅟнемедленного ᅟснятия ᅟэтих ᅟспециальных ᅟмер ᅟпо ᅟустранении ᅟпричин, ᅟповлекших ᅟих ᅟвведение. ᅟЭто ᅟпозволит ᅟповысить ᅟорганизационную ᅟи ᅟфинансовую ᅟдисциплину ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления, ᅟдаст ᅟвозможность ᅟорганам ᅟгосударственной ᅟвласти ᅟоперативно ᅟреагировать ᅟна ᅟвозможные ᅟзлоупотребления ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟв ᅟрамках ᅟдействующей ᅟКонституции ᅟРоссийской ᅟФедерации ᅟи ᅟзаконодательства.
2. ᅟУпрощение ᅟмеханизма ᅟнаступления ᅟответственности ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления, ᅟв ᅟчастности, ᅟпроцедур ᅟотрешения ᅟот ᅟдолжности ᅟглавы ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟи ᅟроспуска ᅟпредставительного ᅟоргана ᅟместного ᅟсамоуправления, ᅟза ᅟпринятие ᅟнормативных ᅟактов, ᅟпротиворечащих ᅟКонституции ᅟРоссийской ᅟФедерации, ᅟфедеральному ᅟзаконодательству ᅟи ᅟзаконодательству ᅟсубъектов ᅟФедерации.
Необходимо ᅟрасширить ᅟи ᅟперечень ᅟоснований ᅟнаступления ᅟтакого ᅟвида ᅟответственности, ᅟв ᅟчастности, ᅟпредусмотреть ᅟее ᅟнаступление ᅟне ᅟтолько ᅟза ᅟпринятие ᅟнормативных ᅟактов, ᅟно ᅟи ᅟза ᅟлюбые ᅟдействия ᅟ(бездействие), ᅟприводящие ᅟк ᅟперечисленным ᅟпоследствиям.
3. ᅟЧеткая ᅟфиксация ᅟв ᅟзаконодательных ᅟактах ᅟпроцедур ᅟпредоставления ᅟотчетности ᅟорганами ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟв ᅟгосударственные ᅟконтрольные ᅟорганы. ᅟНеопределенность ᅟэтих ᅟпроцедур ᅟприводит ᅟк ᅟтому, ᅟчто ᅟдеятельность ᅟмуниципальных ᅟорганов ᅟносит ᅟнепрозрачный ᅟхарактер, ᅟа ᅟконтрольные ᅟпроцедуры ᅟв ᅟих ᅟотношении ᅟосуществляются ᅟэпизодически. ᅟНеобходим ᅟпостоянный ᅟмониторинг ᅟпринятия ᅟрешений ᅟи ᅟраспределения ᅟресурсов, ᅟа ᅟтакже ᅟвведение ᅟмуниципального ᅟаудита.
4. ᅟЧеткая ᅟфиксация ᅟв ᅟФедеральном ᅟзаконе ᅟмеханизма ᅟотзыва ᅟвыборных ᅟлиц ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟв ᅟсилу ᅟутраты ᅟдоверия ᅟграждан. ᅟПомимо ᅟобщего ᅟположения ᅟоб ᅟутрате ᅟдоверия ᅟкак ᅟключевом ᅟосновании ᅟотзыва ᅟдолжностного ᅟлица, ᅟнеобходимо ᅟустановить ᅟусловия ᅟопределения ᅟфакта ᅟутраты ᅟдоверия, ᅟпорядок ᅟи ᅟпроцедуры ᅟотзыва, ᅟа ᅟтакже ᅟправовые ᅟмеханизмы ᅟпринуждения ᅟдолжностного ᅟлица ᅟк ᅟоставлению ᅟдолжности ᅟв ᅟслучае ᅟего ᅟотказа ᅟот ᅟподчинения ᅟволе ᅟнаселения.
Ввиду ᅟособой ᅟважности ᅟэтого ᅟвопроса ᅟего ᅟследует ᅟрешать ᅟлибо ᅟна ᅟфедеральном ᅟуровне, ᅟлибо ᅟна ᅟрегиональном, ᅟно ᅟне ᅟна ᅟуровне ᅟмуниципальных ᅟобразований.
Таким ᅟобразом, ᅟв ᅟобласти ᅟорганизации ᅟконтроля ᅟза ᅟдеятельностью ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления, ᅟна ᅟсегодняшний ᅟдень ᅟостается ᅟцелый ᅟкомплекс ᅟнерешенных ᅟпроблем. ᅟДля ᅟих ᅟразрешения ᅟнеобходим ᅟсистемный ᅟи ᅟпланомерный ᅟподход ᅟпри ᅟчетком ᅟследовании ᅟпредложенным ᅟпринципам ᅟи ᅟнаправлениям ᅟсовершенствования ᅟконтроля.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По ᅟитогам ᅟпроведенного ᅟисследования ᅟнормативно-правовых ᅟи ᅟтеоретических ᅟоснов ᅟконтроля ᅟза ᅟдеятельностью ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟможно ᅟсделать ᅟследующие ᅟвыводы.
В ᅟпоследнее ᅟвремя ᅟвозникло ᅟясное ᅟосознание ᅟтого, ᅟчто ᅟодной ᅟиз ᅟглавных ᅟпричин, ᅟпрепятствующих ᅟпозитивному ᅟразвитию ᅟи ᅟсоциально-экономическому ᅟпроцветанию ᅟРоссии, ᅟявляется ᅟострая ᅟпроблема ᅟбезответственности ᅟорганов ᅟи ᅟдолжностных ᅟлиц ᅟместного ᅟсамоуправления. ᅟВ ᅟсвязи ᅟс ᅟэтим ᅟособенно ᅟактуальными ᅟстановятся ᅟвопросы ᅟорганизации ᅟи ᅟосуществления ᅟконтроля ᅟза ᅟдеятельностью ᅟ(бездеятельностью) ᅟорганов ᅟи ᅟдолжностных ᅟлиц ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟи ᅟих ᅟответственности. ᅟНерешенность ᅟэтих ᅟвопросов ᅟтакже ᅟявляется ᅟисточником ᅟсерьезнейших ᅟполитических ᅟрисков.
В ᅟдействующем ᅟзаконодательстве ᅟо ᅟместном ᅟсамоуправлении ᅟвопросы ᅟподконтрольности ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟрешены ᅟтрояким ᅟобразом:
Контроль ᅟсо ᅟстороны ᅟгосударства. ᅟСоответствующие ᅟнормы ᅟзакреплены ᅟв ᅟновой ᅟредакции ᅟстатьи ᅟ49 ᅟФедерального ᅟзакона ᅟ«Об ᅟобщих ᅟпринципах ᅟорганизации ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟв ᅟРоссийской ᅟФедерации». ᅟВообще ᅟво ᅟвзаимоотношениях ᅟорганов ᅟгосударственной ᅟвласти, ᅟв ᅟособенности ᅟисполнительной ᅟвласти ᅟи ᅟорганов ᅟместного ᅟсамоуправления, ᅟтолько ᅟнадзора ᅟза ᅟзаконностью ᅟявно ᅟнедостаточно. ᅟГосударственные ᅟорганы ᅟдолжны ᅟтакже ᅟрасполагать ᅟи ᅟвозможностью ᅟконтролировать ᅟиспользование ᅟмуниципальной ᅟсобственности ᅟи ᅟмуниципальных ᅟфинансов. ᅟМуниципальные ᅟбюджеты ᅟне ᅟмогут ᅟбыть ᅟтайной ᅟдля ᅟгосударственных ᅟорганов. ᅟЗа ᅟлозунгами ᅟневмешательства ᅟв ᅟдела ᅟместного ᅟсамоуправления ᅟкроется ᅟэлементарная ᅟбесконтрольность ᅟи ᅟбезответственность.
Контроль со стороны населения. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В частности, предусмотрен такой вид ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований. Но практическая сторона регулирования ответственности в виде утраты доверия совершенно неясна.
Речь, очевидно, идет о голосовании населения по вопросу о доверии органу или должностному лицу местного самоуправления. Однако данная процедура формально не определена. Фактически население лишено возможности решить вопрос о выражении доверия либо недоверия главе муниципального образования, либо представительному органу. Таким образом, возникает дисбаланс между правом населения избрать органы (должностных лиц) местного самоуправления и правом населения привлечь органы и должностные лица местного самоуправления к ответственности. Это существенно ограничивает реальные возможности граждан по осуществлению контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Внутренний контроль. В соответствии со статьей 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований, находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. В случае возникновения конфликта между представительным и иными органами местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий наиболее часто возникают судебные споры между контролирующими и контролируемыми органами по поводу отмены тех или иных решений. При этом самостоятельное право отменить незаконное решение исполнительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления у представительного органа местного самоуправления отсутствует. Последний имеет право лишь предложить исполнительной власти принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении - обратиться в суд. Полномочия представительного органа местного самоуправления, таким образом, явно недостаточны для осуществления действенных контрольных функций.