Файл: Контроль за профессиональной деятельностью нотариуса (Понятие и правовое регулирование контроля за деятельностью нотариуса).pdf

На наш взгляд, это объясняется довольно просто: отсутствует соответствующее законодательное предписание. Так, если ст. 9 Основ содержит норму о том, что порядок контроля за исполнением нотариусами Правил нотариального делопроизводства^[67] утверждается Минюстом России совместно с Федеральной нотариальной палатой, то такой порядок определен в самих Правилах. Что касается осуществления контроля за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей, то аналогичное законодательное предписание отсутствует. Глава VII Основ «Контроль за деятельностью нотариусов» не предусматривает издания ни Министерством, ни ФНП подзаконных актов, посвященных профессиональному контролю, что, несомненно, является пробелом в законодательстве.

Тем не менее, вполне очевидно, что вопросы контроля исполнения нотариусами профессиональных обязанностей требуют подробной регламентации, поскольку сами Основы содержат лишь общие положения о контроле, не раскрывая содержания отдельных норм^[68]. В частности, ст. 34 Основ устанавливает, что контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, занимающимися частной практикой, осуществляют нотариальные палаты, а также определяет, что такой контроль осуществляется в виде проверок со стороны нотариальной палаты, но не более того. Такое довольно поверхностное правовое регулирование влечет неоднозначное, зачастую неверное толкование закона и, как следствие, - неоднозначную правоприменительную практику.

Здесь очень важно подчеркнуть, что Основы устанавливают два вида контроля в сфере профессиональной деятельности нотариусов (затрагивая вопросов нотариального делопроизводства). Наряду с контролем за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей, отнесенным к полномочиям нотариальной палаты, предусмотрен судебный контроль, в рамках которого судом дается оценка на соответствие законодательству совершенного нотариального действия или отказа в его совершении.

Как было отмечено, основания, условия, и порядок проведения судебного контроля отнесены процессуальным законодательством к особому производству (гл. 37 ГПК РФ), что корреспондирует со ст. ст. 33, 48 и 49 Основ. Однако, в отличие от довольно подробного порядка осуществления судебного контроля, регламентация проведения контроля нотариальной палаты за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей в законодательстве отсутствует.

Проблема также заключается и в том, что Основы не только не раскрывают понятия «профессиональные обязанности нотариуса», но и не устанавливают пределы контроля за исполнением этих обязанностей, не определяют полномочия контролирующих органов и регламент проведения проверок^[69].

При этом само понятие «профессиональные обязанности нотариуса» (предмет контроля) представляется очень емким, включающим в себя многогранную деятельность нотариуса^[70], в частности организацию работы нотариальной конторы, приема граждан и представителей юридических лиц, страхование риска профессиональной ответственности, оформление трудовых отношений с наемными работниками нотариуса и отношения с налоговыми органами и т.д. К профессиональным обязанностям нотариуса следует отнести и комплекс действий, непосредственно связанных с совершением нотариальных действий, ведением нотариального делопроизводства и архивного фонда, исполнением членских обязанностей.

В этой связи возникает вопрос: может ли в предмет профессионального контроля включаться проверка на соответствие законодательству совершенных нотариальных действий? Ведь результат любого нотариального действия формализуется составлением нотариального акта, на котором воспроизводится печать с изображением Государственного герба РФ. Он может быть отменен только судом, а не в результате проверки профессиональной деятельности со стороны нотариальной палаты как профессиональной корпорации^[71].

Отсутствие надлежащего правового регулирования контрольных полномочий нотариальной палаты на законодательном уровне приводит к тому, что этот правовой вакуум издавна заполняется правилами, принимаемыми самими нотариальными палатами. Они базируются на более чем десятилетней давности Методических рекомендациях Федеральной нотариальной палаты по проведению проверки исполнения нотариусом, занимающимся частной практикой, профессиональных обязанностей^[72].

Иными словами, с давних пор в нотариальной корпорации выработан порядок, в соответствии с которым палата самостоятельно определяет правила профессионального контроля, включая организацию и порядок проведения проверок, объем проверочных действий, регламент работы комиссии по проверке и ее полномочия. Такие правила действуют во всех без исключения региональных нотариальных палатах, а сам контроль исполнения нотариусами профессиональных обязанностей включает в себя глобальную проверку всех без исключения сторон деятельности нотариуса, в том числе совершенных нотариальных действий на соответствие их законодательству.
Зачастую по результатам проверок нотариусы привлекаются к дисциплинарной ответственности, направляются ходатайства в суд о прекращении полномочий нотариуса в связи с выявленными проверяющими нарушениями законодательства при совершении нотариальных действий, которые нередко удовлетворяются.

Итак, складывается парадоксальная ситуация. С одной стороны, суды общей юрисдикции и арбитражные суды при рассмотрении гражданских дел в силу закона не вправе давать оценку на соответствие законодательству совершенных нотариальных актов, а с другой стороны, нотариусы, входящие в состав комиссий по проверкам, обладают таким правом, поскольку данное правомочие им предоставляет утвержденный нотариальной палатой регламент проверок^[73].

Следуя данной логике и признавая право проверяющих от нотариальной палаты в ходе проверки давать оценку нотариальным актам, а, следовательно, выявлять нарушения законодательства при совершении нотариальных действий, необходимо одновременно определить и последствия выявленных нарушений^[74].

Понятно, что здесь возникает тупиковая ситуация. Вполне естественно, что правление нотариальной палаты, рассмотрев установленный проверкой факт нарушения законодательства при совершении нотариального действия и наложив на нотариуса дисциплинарное взыскание, должно, соответственно, отменить (признать недействительным) само нотариальное действие. Однако этого не вправе сделать даже суд в рамках искового производства, что доказывает бессмысленность включения в объем контрольных полномочий нотариальной палаты проверки нотариальных актов на соответствие их законодательству. В противном случае надо признать, что нотариальные палаты обладают большим объемом полномочий, чем суды, что невозможно по определению. Кроме того, налицо фактическая подмена судебного контроля контролем корпоративным.

Конечно, проверяющие в процессе контроля вправе знакомиться с содержанием нотариальных актов, анализировать их. Однако представляется, что такой анализ необходим в целях выработки необходимых практических и методических рекомендаций, формирования единой нотариальной практики, но не может служить основанием для привлечения проверяемого нотариуса к дисциплинарной ответственности^[75].

Необходимо также отметить, что вступивший в силу в 2016 году Кодекс профессиональной этики нотариусов в Российской Федерации не только не разрешает названную проблему, а лишь усугубляет правовую неопределенность в вопросе о разграничении судебного и профессионального контроля. На это обращалось внимание в публикациях, Т.Г. Калиниченко в частности на то обстоятельство, что принятый Кодекс противоречит собственной Концепции. Так, автор отмечает, что в Концепции Кодекса профессиональной этики указывалось буквально следующее: «...нарушения нотариусом требований любых отраслей законодательства не должны являться предметом регулирования Кодекса, поскольку они уже урегулированы законами РФ, и ответственность за нарушение соответствующих норм должна быть предусмотрена законами РФ. Однако принятый Кодекс выходит за рамки правового регулирования, определенного ст. 6.1 Основ, поскольку к нарушениям этических норм и дисциплинарным проступкам отнесены практически все нарушения, которые могут возникнуть в профессиональной деятельности нотариуса, в том числе при совершении нотариальных действий, т.е. вопросы судебного контроля (ст. ст. 33, 48, 49 Основ)»^[76].

Аналогичные критические замечания высказывались Е.В. Коровиным: «Разработка проекта Кодекса профессиональной этики требует дополнительного обсуждения проблем, связанных с привлечением нотариуса к дисциплинарной ответственности. При определении видов дисциплинарных проступков, а также процедуры привлечения нотариуса к дисциплинарной ответственности важно избежать необоснованного и незаконного вмешательства в его правоприменительную деятельность»^[77].

Не секрет, что действующий механизм профессионального контроля нередко порождает конфликтные ситуации между проверяемыми и проверяющими нотариусами, поскольку имеют место случаи проявления субъективизма последних при проведении проверок, что объясняется различием в правовых трактовках при проверке на соответствие законодательству того или иного совершенного нотариального действия. При этом в кругу нотариусов нередко приходится слышать, что контрольная функция нотариальной палаты воспринимается как «карательная», что проверки - это «способ расправы с неугодными», средство «расчистить место для приема нужных людей в нотариусы» и т.п. Так появляются нелицеприятные слухи, зачастую сомнительного содержания, однако порождающие недоверие к избранным органам нотариальной палаты, что в итоге подрывает единство нотариусов^[78].

Таким образом, на сегодняшний день существует необходимость упорядочения контрольных полномочий нотариальной палаты и принятия, современных и соответствующих законодательству правил и регламента проверок, предусматривающих разграничение профессионального и судебного контроля.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

Нотариальная деятельность связана с выполнением важных государственных функций, а также с реализацией прав и законных интересов личности, поэтому также предполагает контроль.

В соответствии со ст. 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю в сфере нотариата и его территориальные органы, т.е. Министерство юстиции России Федерации и управления Министерства юстиции по субъектам Российской Федерации, а нотариусами, занимающимися частной практикой, - нотариальные палаты.

Можно выделить два вида контроля за деятельностью нотариусов:

1) контроль за совершением нотариусами конкретных нотариальных действий либо за отказом в их совершении (судебный контроль);

2) контроль за исполнением нотариусами своих обязанностей в целом: организацией работы, соблюдением правил делопроизводства и др. (внесудебный контроль).

Специфика контроля состоит в том, что он не может подменять нотариальную деятельность, каким-либо образом нарушать ее гарантии, ограничивать или препятствовать ее осуществлению (конечно, кроме случаев лишения нотариуса права нотариальной деятельности либо приостановления его полномочий, что осуществляется в судебном порядке и может быть отнесено к своеобразному судебному контролю за исполнением нотариусами своих обязанностей).

На сегодняшний день существует необходимость упорядочения контрольных полномочий нотариальной палаты и принятия, современных и соответствующих законодательству правил и регламента проверок, предусматривающих разграничение профессионального и судебного контроля. При отсутствии внимания к этой проблеме со стороны Минюста России представляется, что правление ФНП может разработать новую методику профессионального контроля взамен устаревших Методических рекомендаций, тем более что последние поправки, внесенные в ст. 31 Основ, предоставляют ему право издания актов, обязательных для исполнения нотариальными палатами и нотариусами.

Следует также внести изменения в Кодекс профессиональной этики нотариусов в Российской Федерации, имея в виду исключение из него положений, регламентирующих нарушения порядка и правил совершения нотариальных действий, которые сегодня квалифицируются как нарушения профессиональной этики. Совершенно очевидно, что данные вопросы входят в сферу судебного контроля и не могут относиться к профессиональной этике нотариусов.

Нет сомнений и в том, что к нотариусам, допускающим в своей работе нарушения законодательства, необходимо применять меры воздействия. Однако данные взаимоотношения должны определяться в рамках законодательства, регулирующего способы выявления нарушений и полномочия контролирующих органов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. - № 31. – Ст. 4398.
2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. - № 30. – Ст. 3012.
3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. - № 46. – Ст. 4532.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26.11.2001 № 146-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 49. – Ст. 4552.
5. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 01.04.2019) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 1 (часть 1). – Ст. 3.
6. Федеральный закон от 29.12.2014 № 457-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2015. – № 1 (часть 1). – Ст. 10.
7. Федеральный закон от 29.12.2015 № 391-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2016. –№ 1 (часть 1). – Ст. 11.
8. Федеральный закон от 29.12.2014 № 457-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2015. - № 1 (часть 1). – Ст. 10.
9. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1) (ред. от 27.12.2018) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 10. - Ст. 357.
10. Приказ Минюста России от 16.04.2014 № 78 (ред. от 17.04.2018) «Об утверждении Правил нотариального делопроизводства» (вместе с «Правилами нотариального делопроизводства», утв. решением Правления ФНП от 17.12.2012, приказом Минюста России от 16.04.2014 № 78) // Российская газета. – 2014. – 25 апр.
11. Кодекс профессиональной этики нотариусов в Российской Федерации (утв. Минюстом России 19.01.2016) // СПС Консультант Плюс (документ опубликован не был).