Файл: Формы правления в прошлом и настоящем (Форма государства: понятие, виды, основные элементы).pdf

В современной юридической литературе обычно выделяют две основные формы политико-территориального устройства - унитарное государство и федеративное государство. В качестве особой формы политико-территориального устройства в настоящее время рассматривается и конфедерация. Среди основных форм политико-территориального устройства наиболее простой и в то же время наиболее распространенной формой является унитарное государство. В отечественной и зарубежной юридической литературе ее изучению уделяется огромное внимание. Среди авторов, специализирующихся на исследовании форм политико-территориального устройства, нет принципиальных расхождений по поводу того, что представляет собой унитарное государство и каковы его основные признаки и черты. Все исследователи исходят из того, что унитарное государство - это всегда единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на административно-территориальные части. Для унитарного государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой правовой и судебной системы, единой конституции, общей финансовой и налоговой системы, единой централизованной системы национальной безопасности, единого гражданства и других.

В рамках унитарного государства существуют переходные формы политико-территориального устройства, такие, как региональные государства, полуфедеративные государства и квазифедерации.

Более сложной и в то же время менее распространенной формой политико-территориального устройства в современном мире является федерация.

Мировой федерализм в той или иной мере может в перспективе оказаться одной из оптимальных государственных форм сочетания тенденций интеграции и децентрализации в современном мире, упрочения целостности мира при сохранении суверенности наций. Д. Элейзер, несомненно, прав, констатируя, что концепция федерализма, обосновывающая образец должного политического порядка, по своей нормативной силе близка теории естественного права.

Современный федерализм выполняет две важнейшие функции: децентрализует власть посредством ее разделения по вертикали и интегрирует территориальные (порой - разнородные) сообщества. Выполняя эти функции, федерализм предоставляет социально-культурную и политическую автономию территориальным частям. Одновременно достигается политическая, экономическая и военная их интеграция в одном государстве.

---

1.2.Федерализация как способ изменения формы государства

Многие современные федерации исторически возникали как унитарные государства, которые в процессе эволюции по разным причинам трансформировали форму территориально-государственного устройства, что, в свою очередь, не могло не отразиться на форме правления и форме государственно-политического режима как взаимосвязанных элементах формы государства. В результате анализа опыта федерализации более пятидесяти государств мира можно сделать следующие выводы.

Во-первых, федерализация как способ изменения формы государства возможна только в уже существующем государстве, в отличие от федерализации, проводящейся параллельно с учреждением государственности, как было, например, в Соединенных Штатах Америки, Канаде, Австралии. Федерализация, осуществляемая "сверху", может реализовываться двумя путями - либо эволюционно, посредством поэтапных конституционных реформ, либо посредством революции.

Классик теории федерализма А.С. Ященко признавал только один способ создания федерации - объединение политико-территориальных образований в союз, т.е. федерализацию "снизу". Если же в унитарном государстве осуществлялись конституционные реформы, ведущие к вертикальному разделению государственной власти, он применял термин "децентрализация", подразумевая лишь "увеличение власти местных органов и независимости их правительственных действий".

Действительно, децентрализация не всегда приводит к появлению федеративного государства; ее результатом может быть, например, лишь расширение полномочий органов местного самоуправления без формирования субъектов федерации и соответствующих органов государственной власти, т.е. без учреждения федеративной государственности. Кроме того, децентрализация власти по вертикали может охватывать не всю территорию государства, а лишь некоторые его части. Так, например, реформы, проведенные в конце XX в. в Великобритании, не привели к учреждению федерации на Британских островах, а лишь расширили сферу компетенции органов власти Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. Органы же собственно Англии не получили подобных полномочий. То есть в результате государство осталось унитарным.

Во-вторых, если становление федеративной государственности начинается "сверху", то возникает реальная опасность превалирования субъективного, волюнтаристского подхода к процессу федерализации, игнорирование ее объективных предпосылок, последовательности и логики проведения необходимых этапов и процедур. Объективизацией результата федерализации здесь является вновь принятый конституционный акт, учреждающий федеративную форму территориально-государственного устройства. Однако этот акт нельзя считать самоцелью и отправной точкой федерализма, так как он должен отражать не желаемое состояние общественных отношений (содержать нормы-программы и нормы-цели), а закреплять нормы-принципы, способные реализовываться в повседневных отношениях на всех уровнях власти, "здесь и сейчас"^[8].

---

С.Д. Валентей утверждает, что "сформировать... демократическое федеративное государство лишь путем его провозглашения таковым в конституции невозможно. Требуется соответствующим образом "перенастроить" экономическое, социальное, политическое и прочие пространства страны". Действительно, если декларировать создание федерации без вызревших для этого предпосылок и возникших причин, то государство становится федерацией лишь формально и фактически функционирует по типу унитарного государства, рискуя рухнуть и перестать быть таковой при любом изменении политической ситуации. Примерами подобной федерализации можно считать попытки создания федераций в Советском Союзе, Чехословакии и Югославии.

Напротив, если конституционные реформы объективно назрели, фактически сложился комплекс предпосылок и причин, существующие общественные отношения безотлагательно требуют принципиально иного правового регулирования, то федерализация может стать одновременно и необходимостью, и благом. Классическим, сравнительно успешным примером трансформации унитарного государства в федерацию посредством конституционных реформ является современная Бельгия.

Создание формальной федерации более подробно можно рассмотреть на примере Чехословакии, которая, бесспорно, возникла не в результате объективной необходимости, а в результате советского влияния, которое резко усилилось после событий "пражской весны" (до мая 1968 г. Чехословакия была унитарным государством). Процесс создания федерации здесь начался с того, что правительство одновременно сформировало две комиссии: первая, состоящая из чешских и словацких специалистов, должна была всесторонне изучить проблематику нового государственно-правового устройства и подготовить проект конституционного закона о Чехословацкой федерации; вторая, в которой были представлены политические партии, общественные организации и в состав которой вошли видные представители науки и культуры, должна была выразить общественное мнение по вопросам нового государственного устройства. Политические органы, правительство, Чешский Национальный Совет и Словацкий Национальный Совет обсудили предложения обеих комиссий и разработали программный документ, который назывался "Точка зрения на федерализацию Чехословацкой Социалистической Республики". Этот документ, опубликованный в сентябре 1968 г. в газете "Руде право", стал исходным пунктом для разработки конкретного проекта конституционного закона о федеративном устройстве Чехословакии. Спустя месяц, 27 октября 1968 г., были приняты два конституционных закона - "О Чехословацкой федерации" и "О положении национальностей в Чехословацкой Социалистической Республике". Весь процесс проведения федеративных реформ занял менее полугода, находился под контролем правительства, институты прямой демократии в принципе не применялись.

---

Напротив, эволюция формы территориально-государственного устройства в Бельгии была объективно обусловлена, длилась около тридцати лет и выразилась в четырех последовательно проведенных реформах 1970, 1980, 1988 - 1989 и 1993 гг., предварительно обсуждавшихся всеми территориальными сообществами. В результате появилась нестандартная "двойственная" федерация, отражавшая имевшиеся политические и социальные реалии.

Таким образом, одним из критериев, по которому можно судить как о серьезности намерений власти и общества, так и о необратимости проводимых "сверху" федеральных реформ, является их продолжительность: если реформы проводятся сравнительно быстро, без использования долгих процедур согласования и институтов непосредственной демократии, то, скорее всего, федерация будет фиктивной.

В-третьих, федерализация унитарного государства, в составе которого административно-территориальные образования обладают одинаковым юридическим статусом, отличается от федерализации государства регионального, имеющего в своем составе ряд автономных территориальных единиц. Автономные образования в силу уже имеющегося опыта самоуправления, как правило, сами выступают с инициативой федерализации, желая приобрести большую независимость в составе государства, и становятся наиболее мощными субъектами федерации в политическом и экономическом плане. Кроме того, как показывает практика, именно такие субъекты федерации в будущем чаще всего стремятся к сецессии.

В-четвертых, при трансформации унитарного государства в федерацию проект новой федеральной конституции разрабатывается, как правило, специально созданным органом. Чаще всего это делает правительственная комиссия, задачей которой является представление учредительному органу либо собственного проекта, либо "сведенных воедино" нескольких проектов, предложенных представителями различных политических сил или видными юристами. Известно, например, что автором Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая провозглашала федерацию в России и полностью вошла в текст первой советской Конституции 1918 г., был В.И. Ленин; а в разработке федеральной Конституции Австрии 1920 г. принимал участие крупнейший ученый-юрист Г. Кельзен. И если Конституционная комиссия под руководством Я.М. Свердлова в 1918 г. самостоятельно разработала единственный проект первой советской Конституции, то Конституционная комиссия, составлявшая проект российской Конституции в 1990 - 1993 гг., пыталась создать компромиссный вариант из нескольких предложенных проектов.

---

В-пятых, трансформация унитарного государства в федерацию не может не отразиться на форме правления и форме государственно-правового режима. Анализируя становление федерации в разных странах мира, можно выявить следующую закономерность: федерализация ведет, с одной стороны, к установлению республиканской формы правления если не де-юре, то хотя бы де-факто; с другой стороны, к упрочению институтов демократии.

Таким образом, наблюдается закономерность: федеративная форма территориально-государственного устройства оптимально сочетается с республиканской формой правления и демократическим государственно-правовым режимом. Следовательно, если происходит трансформация унитарного государства в федерацию, то ее успех обусловлен наличием устоявшихся республиканских демократических институтов и традиций.

Глава 2. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ХАРАКТЕРИСТИКА

2.1. Понятие "форма правления" и проблема исторической изменчивости представлений о его содержании

Под формой правления в юридической науке обычно понимают способ организации верховной государственной власти, порядок образования ее органов, их взаимодействия между собой и с населением, а также степень участия населения в формировании данных органов^[9]. Форма правления наряду с формой государственного устройства и характером политического режима является характеристикой формы государства. Если обратиться к толковым словарям, то можно заметить, что термином "форма" обозначают внешний вид предмета либо установленный образец (в последнем случае форма будет синонимична шаблону). В обществоведческих дисциплинах термин "форма" неразрывно связан с "содержанием". Данные термины всесторонне характеризуют изучаемый предмет, взаимосвязь всех его составных элементов, при этом форма выступает выражением содержания, его внутренней и внешней организацией. Относительно юридической науки форма государства является отражением тех общественных отношений, которые складываются вокруг политической организации и управления обществом.

---