Файл: Формы государственного устройства.pdf

Так, например страны Европы развивались в течение последнего тысячелетия во всем разнообразии национально-культурных факторов и исторических традиций, во многом определявших характер формирования государственности, формы которой включают в себя и унитарный строй, и конфедеративные союзы, и федерации (территориальные, национальные).

Федерализм в Европе как форма децентрализованного государственного устройства, в котором признаки государственного образования присущи как государству в целом, так и его составным частям, имеет различные корни, из которых два основных:

- с одной стороны, это объединение множества национальных и культурных групп общества в одном государстве; федерализм должен при этом создать условия для адекватного обращения с отдельными составными частями федерации;

- с другой стороны, федерализм является гарантом демократии: вертикальное расслоение власти и распределение компетенций между различными вертикальными слоями федерации должны обеспечивать оптимизацию властного контроля и включение как можно большего количества сторон в процесс принятия решений^[34].

Хотя федерация - прежде всего следствие этнокультурного разнообразия конкретного общества, но следующим по значению важнейшим и определяющим условием территориального формирования конкретного государства выступает историческая традиция.^[35]

Историческая традиция и актуальная политическая конъюнктура главенствуют в закреплении территориального устройства конкретной европейской страны. Отсюда следует, что в своей основе федерализм - это вопрос отношений. Он воплощается в конституциях и институтах власти, ее структурах и функциях, но в конечном счете имеют значение именно традиционно сложившиеся взаимоотношения.

При столь широком подходе к определению федерализма в число государств континента с федеративным устройством, наряду с традиционными федерациями, включаются также и унитарные государства. Те из них, что на практике применяют федеративные принципы для примирения требований самоуправления и разделенного правления, в том числе конституционно поделенные полномочия между центром и одним из более выделенных региональных субъектов ^[36].

В зависимости от принципа формирования различают виды федерации:

а) административные, где в основу деления территории положены плотность населения, рельеф местности, запасы полезных ископаемых и другие территориально-экономические признаки (США, Мексика);

б) национальные, основой территориального деления служит этнический состав населения (Югославия).

Федеративное государство - союзное государство, части которого (штаты, земли, округа) обладают государственным суверенитетом, который, однако, не нарушает целостность всего союзного государства. Эти части принято именовать субъектами федерации. Они обладают своим законодательством, особой судебной системой, самостоятельными органами управления. Вместе с тем на территории субъектов федерации действуют также общефедеральные государственные институты, обеспечивающие функционирование федеративного государства как единого целого^[37].

Существует также разграничение полномочий между центральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Это способствует (наряду с делением государственной власти на три «ветви») децентрализации и «разделению» власти, предупреждающим ее концентрацию. Как правило, к ведению общефедеральных органов власти относится внешняя политика, оборона страны, экономическая, социальная и идеологическая политика, принятие общефедерального законодательства; в компетенцию органов власти субъектов федерации входит решение вопросов о формировании органов власти на своей территории, принятие своего законодательства, иногда налоговая политика^[38].

Само понятие федерализма возникло с потребностью устройства государства в такой форме, которая, обеспечивая единство и согласованное функционирование крупного государства как целостной организации политической власти, допускает существование и развитие в его пределах структурных единиц, выступающих в свою очередь как относительно самостоятельные государства или государственные образования. На этой концептуальной основе возникли и развиваются федеративные государства, хотя конкретно-исторические условия могут определить своеобразие той или иной формы федерации.

Федеративное устройство представляет собой одну из конституционных основ Российского государства. В соответствии с частью 1 статьи 5 Конституции РФ: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Федерации»^[39]. Перечень всех субъектов, входящих в состав России, содержится в части 1 статьи 65 Конституции.

Существующее конституционное регулирование федеративных отношений не исключает возможность изменения субъектного состава Российской Федерации под влиянием различных геополитических, социально-экономических и исторических факторов (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137 Конституции). Подобное изменение возможно в следующих формах:

- принятие в Российскую Федерацию нового субъекта;

- образование в ее составе нового субъекта;

- изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации^[40].

Первая из этих форм предполагает принятие в состав России в качестве субъекта Федерации иностранного государства или его части; вторая - объединение двух и более граничащих между собой субъектов Федерации в один новый субъект; третья - преобразование статуса существующего субъекта Федерации без каких-либо территориальных изменений (например, край, область могут быть преобразованы в республику в составе России).^[41]

Порядок изменения субъектного состава Российской Федерации в каждой из указанных форм должен быть урегулирован федеральным конституционным законом. Применительно к первым двум из них соответствующие отношения регламентируются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее - ФКЗ от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ).^[42]

На политической карте мира федерации составляют лишь одну восьмую часть из почти 200 государств. В то же время интерес, проявляемый к истории и развитию федеративной формы внутригосударственного устройства, несоизмерим с числом стран, ее избравших. К одному из наиболее часто упоминаемых преимуществ федеративного устройства государства относится его способность к изменениям, требуемым временем, и наличие целого ряда вариантов построения федерации. В этой связи нахождение единой модели федеративного устройства, которую можно было бы применить во всех федеративных государствах, представляется нереальным.^[43] Современный федерализм в том виде, в каком он представлен в ряде стран Европы, Америки, Азии и других континентов, является плодом длительного развития, результатом осуществления метода проб и ошибок. И первоначально федерации формировались на основе ранее образовавшихся конфедеративных союзов, а важнейшим фактором подталкивания к такому выбору становилась внешняя угроза.^[44]

2.3. Конфедерация

В число видов форм государственного устройства включается конфедерация. Вопрос об отношении конфедерации к форме государственного устройства является в настоящее время дискуссионным. Думается, что так как в число признаков государства включаются территориальная целостность и суверенитет, то конфедерация не может относиться к внутреннему устройству государства, а, скорее, относится к форме устройства государств на международном уровне, т.е. объединения нескольких стран для реализации общих целей.^[45]

И.Н. Гомеров указывает, что: «форма государственного устройства - это совокупность устойчивых взаимоотношений между властными органами государства (по вертикали) и между его территориальными единицами высшего (верхнего, верховного, общегосударственного, центрального), среднего (регионального) и низшего (нижнего, местного) уровней, то есть способов их сосуществования друг с другом, в том числе способов распределения государственной власти между ее органами, способов их образования (формирования) и взаимной ответственности». ^[46]

Конфедерация - это объединение суверенных государств, образуемое для достижения определенных целей.

Участники конфедерации остаются субъектами международного права; суверенитет сохраняется за каждым субъектом конфедерации и не распространяется на объединение в целом. Они сохраняют за собой собственное гражданство, систему органов власти, управления, правосудия, собственную конституцию, самостоятельные источники дохода.

Конфедерация имеет лишь те органы, которые необходимы для выполнения ее целей и задач. Акты конфедерации требуют одобрения государственными органами государств - членов конфедерации. Бюджет конфедерации формируется из средств, выделяемых государствами-участниками. Армия конфедерации состоит из контингентов государств - членов конфедерации.

Обычно конфедерации имеют переходный характер; они либо распадаются, либо преобразовываются в федерации, либо, наоборот, ведут от федерации к полной независимости и суверенитету.

Например, штаты Северной Америки с 1776 по 1787 г. были объединены в конфедерацию, которая стала ступенькой на пути создания США.

Конфедерациями были Нидерланды (1579 - 1795), Швейцарский союз (1815 - 1848), Германский союз (1815 - 1866).

Современные конфедерации существовали недолго (Объединенная Арабская Республика, включавшая Египет и Сирию; Сенегамбия, объединившая на несколько лет Сенегал и Гамбию).

По мнению специалистов, исторические перспективы объединения в конфедерацию имеются, в частности, у Северной и Южной Кореи, бывших республик Югославии. Европейский союз в ряде внутренних актов государств-членов также признается конфедерацией.^[47]

В отличие от федеративного устройства конфедерация характеризуется следующими чертами:

- конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов;

- создаются координационные органы для ведения общих дел;

- для вступления в юридическую силу решения координационных органов должны быть ратифицированы органами законодательной власти входящих в союз государств;

- правовой основой является договор между участниками;

- имеет не единую территорию, а совокупность территорий входящих в нее государств;

- конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета;

- общими источниками финансовых средств являются взносы членов конфедерации;

- сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе;

- государства могут договориться: о единой денежной системе; о единых таможенных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существования союза.^[48]

Среди ученых по-прежнему отсутствует единство точек зрения на характер конфедераций в современных условиях. Одни утверждают, что сегодня их в чистом виде нет. Другие специалисты считают конфедерацией Европейский Союз (ЕС). ЕС - межгосударственное объединение, сочетающее в себе черты международной организации и федеративного государства.

Содружество государств - представляет собой более аморфное, нежели конфедерация, объединение государств. В основе их создания могут быть межгосударственные договоры, уставы, декларации. Объединяющими их признаками являются экономические интересы; сходство или тождество правовых систем; общие культурные, религиозные или лингвистические корни. Такие формы объединения государств носят переходный характер, трансформируясь со временем в конфедерацию, а может, и федерацию. ^[49]

Конфедерация имеет признаки, которые могут совпадать или нет: создается на базе соответствующих соглашений; субъекты конфедерации имеют право свободного выхода; суверенитет конфедерации принадлежит государствам-членам, и никакие решения союзной власти не имеют силы без согласия ее субъектов; в ведении конфедерации находится ограниченный круг вопросов; постоянные государственные органы конфедерации лишены властных полномочий, и, как обычно, их акты не содержат норм прямого действия; ее субъекты имеют право нуллификации, т.е. отказ в признании или отказ в применении актов союзной власти; как обычно, в конфедерации нет единственной системы денежного обращения и союзного гражданства.

И. Яковюк считает, что: «к конфедерации ЕС приближает то, что государства-члены сохраняют свой суверенитет и не теряют права выхода из него когда-либо; ЕС образуется на основе договора и имеет международно-правовой характер; члены ЕС сохраняют такие признаки государства, как наличие собственных вооруженных сил и налогов».^[50]