Файл: Законотворческая функция государства (Понятие и значение законотворческой функции государства).pdf

Механизм законотворчества современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих его элементов, каждый из которых имеет определенную задачу, место и роль в процессе законотворчества. Между элементами механизма законотворчества всегда существуют взаимосвязь, взаимосогласованность и взаимодействие. Эффект законотворчества зависит от всех элементов механизма законотворчества. Отсутствие того или иного элемента влияет на неработоспособность или неэффективность данного механизма^[38].

Изучая механизм законотворчества, мы говорим непосредственно о деятельности субъектов законотворчества, об их взаимосвязи между собой в процессе осуществления законотворческой деятельности^[39]. При законотворчестве возникают законотворческие отношения, которые урегулированы правом, являются особым видом правоотношений, осуществляемых в формах взаимодействия субъектов законотворчества по поводу создания законов. Объектом законотворческого правоотношения является материальный результат деятельности субъектов законотворчества (законопроект и принятый в итоге работы над ним закон, а также документы, сопровождающие законотворческий процесс)^[40].

В число субъектов законотворчества входят субъекты права законодательной инициативы, законодательные органы и их комитеты и/или комиссии, глава государства, исполнительные органы, судебные органы, прокурорские и другие органы, общественные политические силы (политические партии, общественные, общественно-политические, научные и другие организации) и отдельные лица, которые тем или иным образом участвуют в создании закона^[41].

Все субъекты законотворчества: 1) участвуют в законотворчестве в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами и подзаконными актами; 2) совершают в рамках процесса законотворчества действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами данного процесса возложенных на них полномочий; 3) действуют в рамках нормативно определенных процедур и с целью создания закона^[42].

Все субъекты законотворчества могут быть разделены на две основные группы: 1) участвующие в законотворчестве в обязательном порядке. Это субъекты, участие которых в законотворчестве обусловлено их компетенцией и обязанностями: парламент, его депутаты (члены) и структурные подразделения (палаты, советы, аппараты, комитеты, комиссии), глава государства, а также иные органы и/или организации, непосредственно связанные с движением закона от планирования законотворческой деятельности до официального опубликования и вступления в силу;

2) участвующие в законотворчестве в силу специфики конкретного законодательного акта. Это субъекты, участие которых в создании закона связано со спецификой конкретного законотворческого процесса. Эта специфика может быть обусловлена видом нормативного акта (конституция, поправки к ней, федеральные законы), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения), особенностями участия в законотворчестве органов, организаций и отдельных лиц.

В нормативно-правовых актах РФ, а именно Конституции РФ^[43], Регламентах Государственной Думы^[44] и Совета Федерации РФ^[45], других правовых актах РФ достаточно четко очерчен круг субъектов механизма законотворчества центральных государственных органов РФ, включая следующее: субъекты права законодательной инициативы Совет Федерации, Государственная Дума РФ, их комитеты и комиссии; Президент государства; исполнительные органы, судебные, прокурорские и другие органы, политические, общественные, научные и другие организации и отдельные лица. Эти субъекты связаны друг с другом различными правоотношениями.

Можно обнаружить множество вариантов правовых связей в законотворчестве, в том числе: 1. Субъекты права законодательной инициативы - парламент (Федеральное собрание) и его структурные подразделения и депутаты; 2. Президент государства - Федеральное собрание; 3. Президент государства - субъекты права законодательной инициативы; 4. Субъекты права законодательной инициативы - субъекты права законодательной инициативы; 5. Субъекты права законодательной инициативы - исполнительные, судебные, прокурорские и другие органы; 6. Субъекты права законодательной инициативы - общественные, научные и другие организации; 7. Субъекты права законодательной инициативы - отдельные лица; 8. Общественные, научные и другие организации - структурные подразделения Федерального собрания^[46].

Законотворчество является процессом, включающим ряд тесно взаимосвязанных последовательных стадий (действий), построенных по определенной логике, и осуществляется при участии различных заинтересованных субъектов. Законотворчество включает не только правовые процедуры по принятию закона, но и ряд дополнительных действий, таких, как предложения о потребностях правового регулирования, составление плана и законопроекта, регулирование и согласование при проверке, экспертизе и обсуждении законопроекта и официальном опубликовании закона. Все эти действия направлены на достижение общей цели - создание высококачественных законов^[47].

Они находятся в строгой последовательности, проводятся в определенном порядке, последующее действие обеспечивает преемственность, закрепление результатов предыдущего действия, и, наоборот, предыдущее является основой последующего действия^[48]. Потребность присоединения, согласования деятельности различных субъектов в общей, единой процедуре является объективным фактором.

Если в процессе законотворчества отсутствует какое-нибудь действие либо изменяется их очередность, то желаемый результат достигается с большим трудом, деятельность участников процесса оказывается несогласованной, время создания закона увеличивается, требуются большие финансовые ресурсы при его создании, не обеспечивается качество принятого закона. Следовательно, вопросы, касающиеся этапов законотворческой деятельности, ее субъектов, очередности осуществления этих этапов и того, как проводится каждый из них, не могут быть произвольны, субъективны, а должны быть четко закреплены системой взаимосвязанных конституционных и других нормативных (в основном законодательных) правил, общеобязательных для всех органов, организаций и отдельных лиц, участвующих в процессе законотворчества, т.е. правовой основой законотворчества^[49]. Несовершенство правовой основы законотворчества влияет на совершенствование законотворческой деятельности в общем. Правовая основа законотворчества должна быть гибкой, не душить инициативу, а давать ей разумный простор.

К сожалению, в РФ многолетняя дискуссия о необходимости создания закона о нормативно-правовых актах так и не привела к ожидаемым результатам. Законотворческий процесс центральных государственных органов РФ в настоящее время урегулирован разными актами. Помимо Конституции РФ от 1993 г., устанавливающей основу законотворческого процесса, действует ряд законодательных и подзаконных актов, регулирующих отдельные стадии законотворческой деятельности центральных государственных органов РФ, таких, как Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»^[50]; Указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»^[51]; Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576^[52].

В российском законодательстве не закреплен четкий перечень стадий законотворческого процесса^[53].

С учетом различных точек зрения российских ученых и практиков на структуру законотворческого процесса можем предложить перечень следующих стадий законотворческого процесса:

1. Планирование законотворческой деятельности. Эта стадия включает следующие подстадии: направление предложений о законодательной инициативе в компетентные государственные органы; составление предлагаемого плана создания законов; экспертиза, обсуждение и принятие плана создания законов.

2. Разработка проекта закона. Эта стадия включает в себя: формирование рабочей группы по разработке проекта закона; разработку концепции закона; подготовку предварительного текста закона; согласование и обсуждение законопроекта с заинтересованными государственными органами и организациями, а также возможное общественное обсуждение проекта; подготовку окончательного текста закона и сопровождающих его документов и приложений.

3. Рассмотрение проекта закона в парламенте, включающее следующие подстадии: внесение законопроекта на рассмотрение парламента на основании права законодательной инициативы; экспертиза проекта закона; обсуждение и доработка проекта закона в парламенте (а также возможное общественное обсуждение проекта); голосование по проекту закона.

4. Обнародование закона. Эта стадия включает следующие подстадии: подписание закона или отклонение закона (наложение вето); в случае отклонения закона - процедура повторного рассмотрения; официальное опубликование закона и вступление его в силу^[54].

В зависимости от важности и характера проекта закона компетентные государственные органы при его создании могут дополнять или пропускать некоторые процедуры, действия (подстадии).

Для того чтобы закон был действующим и эффективным, он должен отвечать определенным требованиям: соответствовать объему и характеру компетенции органа, принимающего данный закон, Конституции и законам и отвечать основным правилам законотворческой техники. Если закон не отвечает таким требованиям, он не может быть реализован в полной мере.

Для совершенствования процедуры создания закона необходимо укрепление правопорядка в законотворческом процессе путем внесения в законодательство четких и конкретных обязанностей компетентных субъектов в законотворческой деятельности, а также закрепления ответственности этих субъектов при нарушении ими законотворческого процесса, чтобы деятельность различных субъектов законотворчества и связь между ними были эффективными и законными, а их обязанности являлись жесткими^[55]. Правовая ответственность в механизме законотворчества имеет особое значение, выступает как средство по устранению и предотвращению правонарушений и обеспечивает нормальную работу механизма законотворчества.

В процессе создания закона требуется использовать выработанные юридической наукой и апробированные законотворческой практикой наиболее эффективные приемы и способы подготовки и оформления проекта закона, оптимального изложения его содержания и отвечающего общепринятым в мире стандартам технического его оформления. От того, насколько четко и логично изложено содержание того или иного закона, имеются ли в нем явные и скрытые противоречия, наконец, насколько точно и определенно используется общепринятая юридическая терминология - от всего этого в огромной степени зависит не только уровень восприятия текста и содержания закона, но и эффективность его применения^[56]. Это значит, что законотворчество требует от его субъектов специальных знаний, навыков владения искусством формирования и формулирования законопроектов и законов. Законотворчество должно быть проведено на определенных принципах и требованиях законотворческой техники для обеспечения единого, синхронизационного, научного, общераспространенного, объективного и легкодоступного характера при ознакомлении и применении права; соблюдать технику по созданию положений закона.

Недостаточное внимание к проблемам законотворческой техники является одной из причин несовершенства законотворчества, поэтому правила, приемы и способы законотворческой техники должны быть обязательными установлениями для законодателя и других компетентных органов, организаций. В РФ фактически единственным источником правил юридико-технического оформления законопроектов, которым могут, а по сути должны руководствоваться разработчики законопроектов, являются Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов^[57], подготовленные Правовым управлением Аппарата Государственной Думы РФ, Главным государственно-правовым управлением Президента РФ, Правовым управлением Аппарата Правительства РФ, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации РФ и Министерством юстиции РФ в 2003 г. К сожалению, они имеют только статус «рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законодательной деятельности».

Законотворчество носит сложноорганизованный, целенаправленный характер. Законотворческая деятельность должна осуществляться не мгновенно, а систематически, через систему организационных и финансовых средств, специальной процедуры. Под организационной силой в законотворчестве мы понимаем систему государственных органов и организаций, которым предоставлены материальные средства и полномочие для осуществления поручений по планированию законотворческой деятельности, разработке, обсуждению, принятию, официальному опубликованию и введению в действие закона. Данная организационная сила находится не только в законодательном органе, но и в исполнительных, судебных, прокурорских и других органах, организациях. Актуален вопрос о формировании мощных правовых служб государственных органов исполнительной власти, правовых структурных подразделений других субъектов права законодательной инициативы^[58]. Эти службы, подразделения активно занимаются законотворческой деятельностью. Важно формирование штата и резерва специалистов, способных организовать и проводить подготовку проекта закона. Они должны знать правила, приемы и способы законотворчества^[59].