Файл: Законотворческая функция государства (Понятие и значение законотворческой функции государства).pdf

Продукты научной деятельности, такие, как справочники, монографии, научные исследования, пособия, учебники, журналы, публикации научных конференций, использующиеся в сфере законотворчества, являются вспомогательными факторами, но также имеют важное значение в законотворческой деятельности^[60].

Механизм законотворчества носит высокостабильный характер, хотя сам он и его элементы не остаются неизменными. На них оказывают свое влияние как естественная, политическая, экономическая, социальная, идеологическая, культурно-историческая, религиозная, моральная среда, так и форма государственного правления и формы государственного устройства. Этапы, стадии законотворчества, порядок проведения действий, законодательная техника и право различных субъектов на участие в этих действиях являются относительно стабильными. Эта стабильность важна, потому что, если механизм законотворчества часто изменяется, неизбежно нарушается одна из важнейших сфер деятельности государства - законотворческая деятельность, осложняется обеспечение качества закона и, конечно, это приводит к негативным изменениям в других сферах. Однако не следует считать стабильность механизма законотворчества абсолютной, т.к. это привело бы к жесткости положений права и законотворческой деятельности на практике.

Необходимо постоянное исследование законотворческой практики внутри страны и в других странах, т.к. объективно требуется адаптация законотворческой деятельности к изменению практики управления и новым социальным потребностям. Другими словами, стабильность механизма законотворчества не означает его неизменности, но сами изменения должны быть направлены на повышение стабильности правового регулирования.

2.2. Факторы, влияющие на осуществление функции законотворчества

Комплекс факторов, влияющих на эффективность законотворчества, можно разделить на три группы.

Факторы первой группы носят объективный характер. Вряд ли их можно решить по существу; требуется время, чтобы «пережить» эти факторы в организации дальнейшей законодательной деятельности. России необходима реформа всей правовой системы в исчислении реального масштаба времени при оценке темпов реформирования общественного устройства страны в целом. Слепое заимствование чужих образцов в наших условиях бесполезно: налицо совершенно разные объемы и темпы работ, другой алгоритм целей и потребностей^[61].

Вторая группа также включает факторы, внешние по отношению к организации законодательного процесса, но создающие для него отнюдь не благоприятные условия. Они вытекают из отсутствия опыта, культуры и традиций правового государства, в связи с обсуждением коллизий законодательства и указанного нормотворчества, из недостаточной активности Правительства как субъекта законодательной инициативы.

И наконец, третья группа затрагивает собственно организацию и обеспечение законодательного процесса, в первую очередь законодательную процедуру. В этой группе факторов выделяются вопросы концептуального характера и организационные аспекты их реализации^[62].

К основным недостаткам концепции существующего законотворческого процесса относится отсутствие сформулированных базовых положений, создающих основу для оценки результатов законотворчества и выработки целостной системы мер по повышению его эффективности^[63].

Важнейшей проблемой остается отсутствие четко определенных иерархических отношений в системе нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации, прежде всего отношений между законами и иными нормативными актами.

Недостаточная структурированность законодательного процесса, отсутствие однозначного описания этапов, задач, ролей и полномочий его субъектов также осложняют законодательную работу. Сюда же можно отнести непоследовательность при реализации ряда принципов, общепринятых в организации коллективной деятельности по формированию и принятию сложных решений. Выработка единых, общепринятых целей и критериев планирования законопроектной работы затруднена отсутствием единой концепции и стратегии реформирования системы законодательства.

При планировании законодательной работы важно располагать необходимыми справочно-информационными, экспертными и аналитическими материалами. Подготовка таких материалов невозможна при отсутствии полной и достоверной статистической информации, социологических исследований, в т.ч. об ожиданиях граждан в отношении законодательного регулирования, их готовности принять и исполнять будущие предписания.

Задача построения правового государства не может быть решена серией кратких, пусть и революционных, преобразований; здесь необходима длительная, кропотливая и согласованная работа всех органов власти. Нельзя недооценивать сложность данных проблем, но и считать их неразрешимыми было бы ошибкой. Выявление, анализ и структуризация действующих факторов являются первым шагом на пути повышения эффективности законодательного процесса.

Основной целью законодательной работы должно быть не только и не столько принятие отдельных законов, сколько целенаправленное формирование целостной системы действующего законодательства. Не менее важным является обеспечение необходимого качества совокупных текущих изменений действующего законодательства - принятие законов по актуальным, приоритетным проблемам в последовательности, наиболее рациональной с точки зрения логики взаимосвязей новых и действующих законодательных актов^[64].

Важным является учет свойств формальной структуры законодательства. Системность текущих изменений действующего законодательства предполагает по каждому законопроекту, расходящемуся с действующими нормами, рассматривать не только перечень законов, подлежащих отмене и изменению, но и сами проекты законов о внесении в законодательство требуемых изменений.

В настоящее время только в отдельных случаях субъекты законодательной инициативы представляют одновременно все необходимые законопроекты. Обычно же внесение требуемых изменений в действующее законодательство значительно отстает от принятия закона, требующего таких изменений^[65].

Необходимо определить требования к результатам промежуточных этапов законодательного процесса, в т.ч. к составу и содержанию документов и материалов, сопровождающих законопроект. Каждый этап должен начинаться с процедуры соответствующей экспертной оценки по всем, а не только юридическим аспектам качества^[66]. Отрицательные результаты такой оценки становятся основанием возвращения к предыдущему этапу независимо от политической мотивированности законопроекта. Заключения по итогам проверки делаются развернутыми по всем контролируемым позициям и содержат обоснования как положительных, так и отрицательных выводов.

Современное состояние законодательного процесса в Госдуме свидетельствует о социальной обусловленности права и его развития, о содержании правотворчества как сфере социальной борьбы. Определенный состав законодателей блокирует, по существу, принятие законопроектов, направленных на продолжение демократических и экономических преобразований в России^[67]. Идеалы прежнего социалистического устройства государства и общества владеют умами многих избирателей и их представителей в парламенте. В то же время глава государства, руководители многих звеньев исполнительной власти, их многочисленные сторонники рвутся к дальнейшим преобразованиям, к возрождению России, ее прорыву в современные формы цивилизованного существования.

Характеристика нынешнего состояния российского законодательства, процессов, которые идут в нем, свидетельствуют: правотворчество - это сфера социальной борьбы, а законодательный орган - это один из ключевых социальных институтов, где эта борьба осуществляется с полной силой и страстью^[68].

Вполне очевидно, что нестабильность законодательства порождает ряд негативных явлений, последствия которых для общества порой могут быть необратимыми. Во-первых, подрывается сам авторитет закона; во-вторых, бесконечные поправки, изменения и дополнения, которым подвергаются действующие законы, порождают такую ситуацию, когда рядовому гражданину, а порой и правоприменителю, не удается найти окончательный вариант текста того или иного нормативного акта, а тем более понять, чем же нужно руководствоваться. Безусловно, что такая ситуация не может быть признана нормальной законодательной практикой.

Ученые-юристы, а также практики, которые занимаются изучением процессов законотворчества, отмечают наличие ряда негативных явлений в правотворческом процессе современной России и выделяют несколько причин, из-за которых страдает качество законотворческих работ. Это внешние и внутренние факторы. Внешние факторы зависят от опыта, культуры и традиций правового государства, а внутренние - те, которые затрагивают собственно организацию и обеспечение законодательного процесса^[69].

На наш взгляд, именно организация и обеспечение законодательного процесса в том виде, в котором они существуют, не позволяют проанализировать эффективность «работы» принятых законов.

Сведения о том, какова практика применения действующего права, могут быть очень полезны для законодателей. Именно практикой и проверяется жизнеспособность тех или иных правовых положений или, наоборот, их ошибочность, отставание от новых условий. Официально, однако, всеобъемлющий анализ правоприменительной практики у нас, к сожалению, не проводится. Отдельные результаты официального анализа правоприменительной практики можно встретить в судебной системе^[70].

Необходимо признать, что в российском законодательстве отсутствует регламентация разработки и обоснования предложений о создании либо изменении каких-либо норм права, т.е. мотивировки правовой новации и получения официальных ответов на вопросы: почему нужно менять нормы или разрабатывать новые, почему они не дают желаемого результата^[71]. Из-за отсутствия регламентации процесса «рождения» правовой новации идеи о создании новых норм или изменении (дополнения) существующих «превращаются» в законы, исходя не из общественной потребности, а в угоду определенным группам заинтересованных в этом граждан.

Законотворческие институты на стадии законоподготовительных работ не получают из официальных источников достоверной информации о недостатках правового регулирования в той или иной сфере, об анализе состояния действующего законодательства. Информация о необходимости принятия новых или изменения действующих норм очень часто появляется в порядке инициативы отдельных граждан, которые через периодическую печать и другие средства массовой информации вносят свои предложения о совершенствовании действующего законодательства^[72].

Анализ действующего российского законодательства показывает, что лишь Правительство РФ наиболее полно установило процедуру появления и обоснования предложений о создании новых или изменении (дополнении) существующих норм.

Развитие законотворческой деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации в значительной мере связано с расширением функций Правительства в законотворческом процессе и усилением его взаимодействия с другими участниками этого процесса^[73].

Исследование правовой регламентации роли Правительства Российской Федерации в законотворчестве позволяет утверждать, что сегодняшнее состояние законодательного регулирования отношений Правительства с парламентом, Президентом и органами государственной власти субъектов Федерации в области законотворческой деятельности в целом является удовлетворительным. Однако можно сделать вывод о том, что регламентация форм и методов участия Правительства в законотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании^[74].

Расширение сфер законотворчества и определяемая этим необходимость совершенствования нормативного регулирования законотворческого процесса, в т.ч. с участием Правительства РФ, настоятельно требуют нормативного закрепления наиболее оправдавших себя форм и методов деятельности в этом направлении. Более детальная регламентация взаимодействия Правительства и других органов в законотворческом процессе будет способствовать повышению эффективности деятельности всего механизма государственной власти в Российской Федерации.

Всем субъектам законодательной инициативы в России было бы целесообразно установить процедуры отбора правовых новаций с точки зрения их общественной необходимости, правовой обоснованности и предполагаемой стоимости.Правотворческая политика призвана играть важную роль и в обеспечении единства российского законодательства, состоящего из федеральных законов и иных нормативных правовых актов и законодательства субъектов Федерации.