Файл: Социальные услуги в системе социального обеспечения.pdf

Провозглашенные в Конституции Российской Федерации^[8] цели политики Российской Федерации как социального государства (статья 7, часть 1) с одной стороны, указывают на принадлежность права на социальное обеспечение к одним из основных прав и свобод человека и гражданина, которые неотчуждаемы и принадлежат ему от рождения. С другой стороны предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим, не зависящим от него причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества.

Социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др.), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников. Подтверждены эти постулаты и международными нормативными актами^[9].

Одним из элементов социальной защиты граждан является институт социального обслуживания, являющийся составной частью установленного Конституцией РФ права граждан на социальное обеспечение. Не смотря на то, что указанный институт является традиционным для нашей страны, именно в период изменения всего уклада жизни, он как никогда оказался востребованным в нашей стране в связи с острой потребностью населения в подобных услугах^[10]

В частности, очередь на получение места в стационарных учреждениях социального обслуживания населения по состоянию на 1 января 2013 года составляла 17,1 тыс. чело‐ век, на получение социальных услуг на дому ‐ 12,4 тыс. человек^[11].

Социальным обслуживанием в Российской Федерации ежегодно охватывается более 34 миллионов человек пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, оказавшихся в трудной жизненной ситуации^[12].

Приспосабливаясь к новым экономическим условиям, находясь в русле общемировой тенденции^[13] трансформации социальной политики государства всеобщего благоденствия от пассивного предоставления благ индивидуумам к активному развитию человеческого потенциала государственному социальному инвестированию, система социального обслуживания подверглась коренной перестройке.

Именно с принятием ныне действующей Конституции РФ ученые^[14] связывают утверждение принципиально иного типа правопонимания, базирующегося на идеологии естественных и не‐ отчуждаемых прав человека (либертарно-юридическая теория) содержание которого проявляется в формальном равенстве выражающим справедливость права^[15].

Кроме того, не способствует облегчению применения законодательства построение системы нормативных актов, регулирующих сферу социального обслуживания, таким образом, что на федеральном уровне остались лишь полномочия по установлению рамочных (рекомендательных) положений, в то время как полномочия непосредственно по представлению социального обслуживания делегированы непосредственно субъектам Российской Федерации, что приводит к дифференциации показателей социального обслуживания в зависимости от экономических возможностей региона.

Множественность источников нормативного регулирования этой сферы, а также многообразие же видов и форм социального обслуживания, с одной стороны создали предпосылки для его нарушения, с другой, предопределили свои особенности принимаемых мер по защите права на социальное обслуживание.

С началом разгосударствления сферы социальных услуг еще большую остроту приобретает проблема обеспечения эффективного контроля, выявления и устранения фактов жестокого обращения с пациентами получателями социальных услуг в стационарной форме, которые отмечаются как в учреждениях психоневрологического профиля, так и в стационарах общего типа, как в «частном секторе» социальных услуг, так и в государственных и муниципальных стационарах»^[16].

В связи с этим актуальным является вопрос о мерах защиты права на социальное обслуживание. Возможность и способы защиты субъектом права своих законных интересов всегда находились под пристальным взглядом ученых. Конституцией РФ провозглашено, что защита прав и свобод человека и гражданина обязанность государства (ст. 2). Также в ней закреплено исключительное право на судебную защиту (ст. 46).

Поскольку для разграничения и классификации способов защиты своих прав учеными используются различные критерии, в том числе по противопоставлению интересов субъектов их правам, в литературе приводятся их разные определения способов и форм защиты интересов^[17].

Несмотря на то, что в словарях русского языка нет четких признаков отделения формы от способа^[18], в юридической литературе такое отделение указанных выше понятий признано и указано на их тесную неразрывную связь друг с другом^[19]. При этом форма по отношению к способу относится как целое к части^[20].

В законодательстве можно встретить перечисление конкретных способов защиты прав и свобод. В одних случаях идет указание на способы защиты прав свойственных только для конкретных правоотношений, как например, защита трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами (ст. 352 Трудового кодекса РФ^[21]).

В других случаях в качестве способов защиты прав указаны общие ссылки на российской законодательство (ст. 8 Семейного кодекса РФ^[22]). Наиболее полный перечень способов защиты нарушенных прав указан в ст. 12 Гражданского кодекса РФ^[23]. Практически все перечисленные в этой статье способы характерны и для права социального обеспечения.

Большинство ученых при рассмотрении вопросов способов и форм защиты своих прав придерживаются классификации данной С.С. Алексеевым^[24], который систему защиты прав делит на две формы: юрисдикционную и неюрисдикционную.

Возможность защиты нарушенных прав путем обращения в государственные или в уполномоченные на это государством органы, в компетенцию которых входит деятельность по защите прав и обладающими правоприменительными полномочиями относят к юрисдикционной форме защиты.

Учитывая, характерный для правоотношений по социальному обеспечению субъектный состав, когда практически всегда одним из субъектов этих правоотношений является управомоченный государством орган, ученые говорят о свойственном для социального обеспечения именно юрисдикционной формы защиты^[25].

Традиционно в составе юрисдикционной формы защиты выделяют судебный и административный порядок. Естественно самой универсальной, не подлежащей ограничению и действенной формой защиты социальных прав граждан, безусловно, является судебная защита.

Судебная система на всех ее уровнях оказывает огромное влияние, как на законотворческий процесс, так и правоприменительную практику в стране по вопросам социального обслуживания. Главная роль судебной практики в сфере социального обслуживания состоит в том, что она препятствует стремлению региональных органов государственных власти в своих правовых актах сузить социальные права граждан^[26].

Пик фазы противостояния регионального и федерального законодательства пришелся на период действия прежнего законодательства о социальном обслуживании, когда региональное законодательство пыталось закрепить сверх установленных федеральным законодательством условия для реализации гражданином права на социальное обслуживание.

Суды, рассматривая этот вопрос, руководствуясь Решением Верховного Суда РФ от 25 октября 2002 г. N ГКПИ02‐1153^[27] однозначно находили в этом ущемление прав граждан и отменяли региональные акты^[28].

Кардинально ситуация изменилась с передачей полномочий по установлению порядка и оснований предоставления социального обслуживания субъектам РФ новым законом о социальном обслуживании.

В настоящее время получилось ситуация при которой стала законным то, что прежде считалось противозаконным. Вместе с тем широкое делегирование полномочий субъектам РФ в сфере социального обслуживания не дает им права отказывать в предоставлении услуг по социальному обслуживанию в связи с возможным недофинансированием со стороны Российской Федерации и, кроме того, закреплять это в своих региональных актах^[29].

В этом во‐ просе Конституционный Суд РФ, которому принадлежит абсолютно уникальная роль в связи с наличием его исключительной компетенции по проверке соответствия Конституции нормативных правовых актов, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции, стоит на позиции невозможности государства произвольно отказаться от выполнения на себя публично‐ правовых обязательств^[30].

Большой проблемой нашего бурно развивающегося законодательства является конфликт между нормативными актами раз‐ личной юридической силы. И сложное законодательство, регулирующее сферу социального обслуживания, не стало исключением. В этом случае су‐ дам приходится рассматривать споры связанные с противоречием между собой нормативных актов различной юридической силы. Как видим все уровни судебной системы участвуют в решении споров граждан по вопросам социального обслуживания.

Более интересным с юридической точки зрения является административный порядок защиты прав граждан на социальное обслуживание. И первое, на что обращает свое внимание и отличает от других видов социального обеспечения, так это закрепление в действующем законе о социальном обслуживании обжалования решения, принятого уполномоченным органом субъекта Российской Федерации или уполномоченной организацией об отказе в социальном обслуживании только в судебном порядке (ч. 3 ст. 15 Закона №442‐ФЗ). Но это не означает, что к этим правоотношениям не применяется административный порядок разрешения споров в этой сфере.

Универсальным административным способом, применяемым ко всем правоотношениям, одной из сторон которого оказывается государственный органы, орган местного самоуправления или их должностные лица, государственные и муниципальные учреждения или иная организация, на которую возложено осуществление публично значимых функций, или их должностное лицо, является рассмотрение жалоб, заявлений и предложений в рамках Федерального закона от 02.05.2006 N 59‐ФЗ.

Не остаются в стороне такие общие контролирующие органы как прокуратура, в полномочия которой входят функции по надзору за соблюдением за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации^[31].

Кроме того ст. 33,34 закона №442‐ФЗ предусматривает государственный и общественный контроль в сфере социального обслуживания.

При этом при осуществлении государственного контроля (надзора) применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294‐ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[32], а при осуществлении общественного контроля положения Закона от 07.02.1992 N 2300‐1 «О защите прав потребителей»^[33].

Анализ этих нормативных актов показывает, что все споры, связанные с оказанием социального обслуживания переведены из плоскости публичных от‐ ношений в плоскость имущественных отношений. В этом заключается следующая особенность правоотношений связанных с защитой прав в сфере социального обслуживания.

Учеными^[34] уже выражалась обеспокоенность направления модернизации правового регулирования системы социального обслуживания исключительно с целью решения сугубо экономических задач, в ущерб социальным задачам Российского государства, позиционирующим себя как социальное государство.

Новый закон о социальном обслуживании, исключая административную ответственность на некачественное оказание услуг в сфере социального обслуживания, дала возможность применения к этим правоотношениям такой несвойственной для отношений по социальному обеспечению формы защиты прав как самозащита – как неюрисдикционной формы защиты, при которой она производится самостоятельными действиями управомоченного лица без обращения к государственным и иным уполномоченным органам.

К тому же надо иметь в виду, что в сфере социального обслуживания статистика уже действуют негосударственные учреждения социального обслуживания^[35]. Однако, в силу того, что практика применения самозащиты в сфере социального обслуживания еще не сложилась говорить о конкретных формах этой самозащиты пока еще рано.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1. Поскольку правоотношения в сфере социального обслуживания являются частью правоотношений социального обеспечения, то на них распространяются меры защиты прав характерные для всего социального обеспечения в целом. Вместе с тем для правоотношений в сфере социального обслуживания имеются отличные от социального обеспечения особенности применения мер защиты, обусловленные множественностью источников нормативного регулирования этой сферы и многообразием видов и форм социального обслуживания.