Файл: Формы государственного устройства.pdf

В отличие от унитарного государства составные части федерации (от лат. «foederatio» — объединение, союз) обладают некоторыми признаками государственности, то есть имеют ограниченный центром государственный суверенитет.

Глава 2. Форма государственного устройства как способ территориальной организации государства

2.1. Унитаризм как форма территориальной организации государства

Итак, унитарным (unus (лат.) - один) является единое государство, административно-территориальные единицы которого не обладают признаками государственности или суверенитетом.

Административно-территориальными единицами могут быть области, провинции, губернии, которые затем делятся на районы, уезды, а последние — на общины, коммуны.

Рассмотрим характерные признаки унитарного государства:

1. Единые для всей страны законодательные, исполнительные и судебные органы власти, которые осуществляют руководство соответствующими местными органами. Существует единая конституция на уровне всей страны, а также общая налоговая и кредитная политика.

2. Административно-территориальные единицы унитарного государства суверенитетом не обладают. У них нет своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности.

3. Унитарное государство, населенное небольшими по численности национальностями, широко допускает национальную и законодательную автономию.

4. Едиными вооруженными силами осуществляют руководство центральные органы государственной власти.

5. На территории унитарного государства имеет место единое гражданство.

Существует несколько форм унитарных государств:

• Простое унитарное государство: в его составе нет автономных образований, то есть территория государства либо совсем не разделена на административно-территориальное единицы как например Мальта и Сингапур, либо состоит только из административно-территориальных единиц как Польша, Словакия, Алжир.
• Сложное унитарное государство — имеет в составе одно или несколько автономных образований, которые различаются на^[7]:
  • Территориальная автономия — определённой части унитарного государства в месте компактного проживания какой-либо народности, сложившегося в силу исторических, географических или иных особенностей, передаётся право самостоятельно решать часть вопросов государственной важности. Например, возможность формирования своих высших органов власти, принимать свои законодательные акты, вводить национальный язык наравне с государственным (Дания, Азербайджан, Франция, Китай).
  • Экстерриториальная автономия — право самостоятельно решать часть вопросов государственной важности предоставлена этническим меньшинствам, проживающим в различных частях страны, а не на определённой территории (Хорватия, Македония).

---

По степени централизации принято различать централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные государства.

В централизованном унитарном государстве имеет место строгая субординация органов местного самоуправления, которые формируются из центра, их самостоятельность незначительна.

В децентрализованном унитарном государстве органы местного самоуправления самостоятельно формируются и управляются населением, органам центральной власти они прямо не подчинены, но подотчётны. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, созываются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Великобритания, штаты США, провинции Канады и др.). Местные должностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую избираются непосредственно населением.

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что в высших звеньях административно-территориального деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назначенный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) — представитель государственной власти и избранный населением совет — орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует во Франции, ее заимствовали также некоторые
франкоязычные страны Африки, но в более централизованном варианте. Мэр может быть избран и непосредственно населением.

Заметим, что приведенная классификация в определенной мере является условной.

Большинство существующих и существовавших государств являются унитарными, так как такое государство достаточно хорошо управляемо, а унитарная форма надежно обеспечивает государственное единство. Достоинство унитарного государства состоит в том, что оно простое и располагает всей полнотой верховной власти на своей территории. Унитарные государства можно разделить на децентрализованные относительно децентрализованные и централизованные с точки зрения соотношения компетенции высших и местных органов, участия первых в формировании вторых. Унитарным государством является, например, Республика Беларусь, что закреплено в ч. 1 ст. 1 ее Конституции: «Республика Беларусь - унитарное демократическое социаль­ное правовое государство».

2.2. Федерация как форма государственного устройства

---

Федерация в традиционном значении представляет собой форму государственного устройства, когда из нескольких государств создается одно. В строго научном смысле федерацией называют союз государств, основанный на договоре или конституции. Поэтому федерация возможна только там, где объединяются самостоятельные государства. При этом федеральные конституции устанавливают, в чем именно политически срастающиеся малые государства сохраняют свою самостоятельность и в чем они ее утратили. Федерация может создаваться также на основе соединения этих двух способов, т.е. конституционно-договорным путем. В современных условиях применимо другое толкование термина «федерация». В частности, федерацией может быть не обязательно объединение государств, но исторически сложившееся государство, которое, постепенно развиваясь, переходит на путь федерализации. В результате эволюционным путем изменяется сущность государства^[8].

Исторически в теории и международной практике сложилось общее понимание политической и правовой природы федерализма. Федерация создается как добровольный союз государств. Она может быть образована также путем преобразования унитарного государства. Но при всех вариантах ее возникновения это - единое союзное государство. Вместе с тем теория федерализма подвергается пересмотру современными политическими деятелями и учеными. В развитых государствах федерализм рассматривается только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации.

Итак, федерализм характеризуется в зависимости от политической конъюнктуры и деятель­ности властвующих сил. Если рассматривать его возникновение с точки зрения изначальной цели создающих его государственных образований, то неизбежен вывод, что это делается в основном для заглушения имеющихся у каждого из них и между ними конфликтов. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что федерализм как комплекс­ное понятие государственного устройства, как совокупность структур и норм не может в своем практическом функционировании не решать зада­чи установления эффективного взаимодействия центра и мест, обеспечения целесообразных в данных условиях методов управления.

В случае отсутствия согласия по каким-либо вопросам между центральной властью и органами политико-территориальных единиц возника­ет проблема суверенности федеративных государств и субъектов федераций. Если признать, что первичен суверенитет федерации и что окончательное решение любого вопроса зависит от федеральных органов, то тогда не имеют смысла претензии субъектов федерации на самостоятельную государственность. Если же отдать первенство суверенитету субъектов федерации, то это подорвет целостность федерации как единого государства.

---

В связи с этим заслуживает внимания концепция ограниченного, разделенного суверенитета. Суверенитеты федерации в целом и отдельного субъекта федерации взаимно ограничивают друг друга, отношения между ними строятся на основе принципа трех сфер полномочий. В соответствии с данным принципом существуют исключитель­ные полномочия федерации, совместные полно­мочия федерации и ее субъектов, а также полномочия субъектов федерации. В рамках своих полномочий федерация и ее субъекты являются суверенными.

Отдельная проблема заключается в наличии или отсутствии у субъектов федерации права свободного выхода из федерации. Современные конституции не предусматривают такого права. В конституционном законодательстве многих федеративных государств установлены гарантии их целостности. В конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 гг. было закреплено право выхода союзных республик из состава федерации, обусловленное содержащимся в работах В.И. Ленина обоснова­нием права наций на самоопределение вплоть до отделения. До начала 90-х годов оно не исполь­зовалось, однако во времена «перестройки» стало формально-юридическим основанием сепаратистских претензий.

Федеративная форма государственного устройства разнообразна, как и названия федераций. Ряд авторов выделяют федерации, основанные на союзе и автономии составных частей, договорные и конституционные федерации. Вместе с тем известно, что автономии составных частей, как правило, также становятся членами федерации на основании союза, а потому не представляют самостоятельной модели федерализации. Кроме того, не может быть федеративного государства без единой конституции, принятию которой предшествует заключение договоров, соглашений о его создании. Но данное положение не всегда совпадает с практикой образования конкретного федеративного государства^[9].

Федерация - это единое государство, создан­ное на добровольной основе как союз государств или территориальных образований с единой кон­ституцией, общими органами власти и управле­ния, обеспечивающими его функционирование. Свои конституции (уставы), законодательные, исполнительные и судебные органы имеют также члены федерации. Важнейшим критерием и тре­бованием федерализма является конституционно-правовое установление соотношения сувере­нитета федерации и суверенности ее субъектов, регулирование взаимоотношений между ними по основным сферам жизнедеятельности единого государства.

---

Главными принципами федеративного государ­ственного устройства являются кооперация, ин­теграция и субсидиарность. Федерация возникает на основе союза (договора, соглашения) государств и иных образований, а управляется путем делегирования федеральной власти тех политиче­ских, экономических и других функций, которые не могут эффективно выполняться субъектами федерации. Тем самым изначально создаются противовесы, которые контролируют опасность чрезмерной централизации и децентрализации, бюрократической диктатуры или всеобщего безвластия.

Глава 3. Форма государственного устройства в виде объединения государств

Наряду с унитарным государством и федераций в качестве формы государственного устройства некоторые авторы называют конфедерацию, под которой обычно понимают союз государств, объединяющихся в определенных целях на основании договора или соглашения. Однако при этом обычно делается оговорка, что в данном случае речь идет не об устройстве государства, о территориальной организации союза государств.

Указанные формы государственного устройства можно обозначить как типичные. В то же время необходимо различать нетипичные формы южных государств, а также переходные, предгосударственные или постгосударственные сложные формы: унитарные квазигосударства, квазиедерации и квазиконфедерации.

Устойчивой тенденцией развития мирового общества являются процессы добровольного объединения государств в разнообразные блоки, союзы, лиги и другие формы, имеющие различную правовую природу, организационно-правовое выражение и особенности их внутренних и международно-правовых статусов. Происходящие интеграционные процессы настолько своеобразны и быстротечны, что не позволяют подойти к ряду поставленных проблем с однозначными выводами. Современный этап развития мирового сообщества актуализирует необходимость об ращения внимания на вопросы межгосударственной интеграции^[10].

Несмотря на то, что некоторые авторы предполагают рассматривать межгосударственные объединения в качестве формы государственного устройства наряду с институтами унитарного федеративного государства, в последние годы наметилась тенденция выделения видов объединений государств из общего понятия формы государственного устройства. Так, профессор В.Е. Чиркин говорит о существовании наряду с государствами международных объединений с элементами федерализма. Он также отмечает, что в современных условиях в связи с возрастающей интеграцией государств на международной арене возникли многие организации публичного международного права, имеющие некоторые консти­туционно-правовые элементы.

---