Файл: Сущность принципа разделения властей и особенности его реализации в России (Роль Президента в системе разделения властей в Российской Федерации).pdf

Согласно ст.125. Конституции РФ Конституционный суд разрешает споры между федеральными органами, между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими органами субъектов РФ; дает заключение о соблюдении всех норм порядка выдвижения обвинения против Президента РФ; разъясняет Конституцию РФ, в случаи запроса Президента РФ, Федерального Собрания.

Для Российской Федерации как федеративного государства свойственно не только горизонтальное разделение власти, но и вертикальное деление, которое имеет двухуровневую систему, в нее входит федеральная и региональная власти. Особенностью вертикального разделения власти является разграничение предметов ведения и распределение полномочий между региональными и вертикальными органами власти Российской Федерации, а также разделение власти в субъектах.

Данное положение отражено в ст. 11 Конституции Российской Федерации, которая является логическим продолжением ст. 10, уточняя ее положения о горизонтальном делении властей и определяя системные особенности вертикального разделения властей в РФ. Система власти в правовом демократическом государстве обусловлена тем, что каждая ветвь власти функционирует в четко обозначенном конституционно-правовом пространстве с определенным собственным предметам ведения и конкретным объемом полномочий. Но данная правовая особенность не исключает существования смежных, соприкасающихся сфер общественных отношений, в которых все три ветви власти действуют, не исключая универсальный конституционный принцип разделения на законодательную, исполнительную и судебную, при этом эффективно функционируя и взаимодействуя в рамках строго отведенных им полномочий для достижения единых конституционно значимых задач. Вместе с тем, практика государственного строительства выявила наличие серьезных теоретических и практических проблем формирования эффективной системы органов государственной власти, основанной на принципе разделения властей. Как отмечает Дарибаев Ж.Н., «прежде всего, проблема формирования органов власти на основе разделения властей связана с поиском оптимального сочетания в организационных принципах их формирования и функционирования, с одной стороны – относительной организационной самостоятельности, а с другой – единства и системности. Последний организационный принцип обусловлен наличием системы сдержек и противовесов, действующей в поле пересечения их полномочий и осуществления взаимного контроля»^[16]. Стоящие перед Российской Федерацией задачи инновационных преобразований носят комплексный характер, усложняющийся современной международной обстановкой, предполагают единое воздействие на сложную совокупность связанных друг c другом процессов, часть из которых необходимо инициировать.

Также принцип разделения властей, отраженный в Конституции РФ, является необходимым элементом правового государства, характеризуется не только функциональной специализацией деятельности органов государственной власти, но и формированием определенной системы сдержек и противовесов, которая направлена на ограничение центробежных тенденций узурпации государственного управления социальными группами либо отдельными политическими группами. Реализация и развитие инструментов сдержек и противовесов, которые обеспечивают практическое органическое разделение властей в условиях правового государства, могут осуществляться только в рамках взаимодействия всех трех ветвей государственной власти. Именно организация баланса и стабильности системы взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти, которая будет основана на специализации их полномочий и осуществления взаимного контроля, является необходимым условием реализации правовых принципах в государстве.

На основании проведенного анализа, можно сделать вывод, что в Конституции Российской Федерации четко установлены правила формирования каждой ветви власти, определены полномочия, обеспечена самостоятельность каждой ветви, но для формирования слаженной системы, деятельность одной структуры контролируется другими. Таким образом, принцип разделения власти нацелен на предотвращение абсолютизации власти, утверждения авторитарного режима. Характерной особенностью российской системы разделения государственной власти является не определенность места Президента в системе «сдержек и противовесов»

2.2 Роль Президента в системе разделения властей в Российской Федерации

На данный момент в отечественной управленческой науке остаётся нерешённым один из фундаментальных вопросов – о статусе президента страны и его роли в системе разделения властей. Особый интерес к данной проблеме вызвала административная реформа, которая породила не только возросшее количество научных публикаций на данную тематику, но также под её влиянием сформировались базисные научные подходы. В целом Президент Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации^[17], занимается обеспечением функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Подобная формулировка подразумевает, что глава государства координирует работу ветвей государственной власти, не относясь ни к одной из них и одновременно обладая рычагами качественного влияния на каждую из существующих ветвей. Следовательно, нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой в иерархии российского законодательства, устанавливает местоположение Президента России вне системы разделения властей, отводя ему специальную позицию, наделяющую возможностью влиять на многие компоненты настоящей системы. Формулировки, содержащиеся в Конституции Российской Федерации и касающиеся вопроса местоположения Президента России, характеризуются неопределённостью, что открывает перед главой государства широкий горизонт деятельности в сфере воздействия на функционирование системы разделения властей. На этом основании сегодня в научном сообществе существует несколько актуальных подходов к пониманию роли Президента Российской Федерации в системе разделения властей которые условно могут быть обозначены как правовой и функциональный^[18].

Основу функционального подхода составляет тезис о том, что фактически выполняемая Президентом РФ деятельность имеет природу исполнительной власти, а его реальные и так называемые скрытые полномочия, несмотря на отсутствие формального главенства над ветвью, позволяют говорить о усилении его влияния на все ветви власти. Причина такой ситуации кроется в необходимости наличия центра консолидации органов государственного управления в ситуации несовершенства принципов нормативной регламентации управленческих функций, которым и является глава государства в силу получения им легитимности за счёт прямого избрания гражданами Российской Федерации: «Обеспечение единства государственной власти во многом обусловлено проводимым укреплением вер- тикали властных отношений, однако не всегда вписывается в конституционный механизм федеративных отношений»^[19]. Также функциональный подход предполагает, что для анализа действующей системы сдержек и противовесов в контексте разделения властей допустимо и уместно применять классический инструментарий политической науки, заложенный Ш. Л. Монтескье и предполагающий абсолютизацию принципа раз- деления всех органов власти на три основополагающие ветви без выделения обособленных единиц^[20].

Подобный взгляд позволяет говорить о том, что Президент России фактически возглавляет исполнительную государственную власть. При подробной интерпретации Конституции, можно сделать вывод, что президенту не принадлежит исполнительная власть, однако на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти.

Основу правового подхода составляет тезис о том, что юридически глава государства не возглавляет ни одной ветви власти и, согласно действующему законодательству, ни к одной из них отнесён быть не может. Подобный правовой детерминизм также опирается на мнение, что Президент России выступает в роли политического арбитра и условно располагается над основными элементами в системе высших органов государственной власти. В частности, Н. М. Добрынин считает, что «Президент не включается непосредственно ни в одну из трёх ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России»^[21]. Подобное видение приводит к ситуации, когда фактически можно констатировать существование самостоятельной президентской ветви власти. Таким образом, статус Президента России не может быть определён в качестве обособленного положения, но представляет собой отдельную ветвь власти. Фактическое положение и роль Президента России в системе разделения властей, его исключительные полномочия по координации деятельности всех ветвей государственной власти позволяют говорить о реальном существовании в Российской Федерации президентской власти как самостоятельной ветви власти. Институциональному оформлению данного подхода мешает прямое закрепление данной ситуации в действующем законодательстве. Соответственно, говоря об оформлении данной перспективы правовыми средствами, нужно отметить, что используемый классический подход разделения властей, применяемый с Нового времени, не соответствует современной социальной динамике и усложнившейся системе государственного управления. Данное положение также доказывается мнением, что «иногда фигурирует и большее количество властей. Общественная жизнь и государственное управление её процессами значительно усложнились, что приводит к возникновению, новых направлений государственной деятельности»^[22]. Отсюда можно сделать вывод о том, что, с одной стороны, факт обособления президентской власти от традиционного принципа разделения властей не соответствует классическим подходам как управленческой, так и политической науки. С другой стороны, между описанными выше подходами не существует прямого противоречия^[23].

Для описания конкретной роли президента, отмечает В.Н. Прокофьев, стоит обратиться к его непосредственному функционалу^[24].

Обратившись к статьям Конституции Российской Федерации, определяющим полномочия Президента России, можно увидеть их распространение на каждую ветвь государственной власти. Глава государства наделён официальными полномочиями воздействия на работу всех элементов системы разделения властей, однако исходя из анализа качественных свойств его полномочий следует, что их распределение между ветвями государственной власти неравномерно.

Анализ полномочий Президента Российской Федерации в судебной ветви государственной власти позволяет установить тот факт, что глава государства оказывает прямое влияние на формирование кадрового состава судейского корпуса. Президент России имеет право представлять для назначения Федеральным Собранием Российской Федерации кандидатуры на посты судей Конституционного и Верхового Судов Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей и единолично назначать судей иных судов федерального уровня. На этом круг полномочий Президента России в отношении судебной системы ограничивается.

В отношении законодательных органов государственной власти спектр полномочий Президента России шире предыдущего. В первую очередь стоит отметить, что глава государства наделён правом выступать в качестве субъекта законодательной инициативы с помощью возможности внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов. В этом же ключе могут быть рассмотрены издаваемые указы и распоряжения Президента России, которые включены в вертикаль законодательства как полноценные компоненты целостной системы и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Значительным инструментом воздействия на законодательную ветвь государственной власти выступает нахождение главы государства на заключительном этапе законодательного процесса. В его компетенцию входит подписание и обнародование федеральных законов, сопровождающиеся правом использования вето, то есть блокирование сформированного федеральными законодательными органами законопроекта. Последний инструмент имеет неабсолютный характер, поскольку запрет Президента России может быть преодолён 2/3 голосов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, что говорит об отсутствии у Президента России юридической возможности установить непреодолимый запрет на принятие того или иного законопроекта. Взаимодействие Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Президента России выстраивается на основе предоставления последним кандидатур на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и должность Генерального прокурора Российской Федерации.

На основе конституционных полномочий значительное влияние главы государства на верховную палату Федерального Собрания России зафиксировано быть не может, поскольку прямое воздействие на процесс принятия решений не входит в компетенцию Президента России. Следовательно, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации допустимо охарактеризовать как орган, умеренно обособленный от вмешательства главы государства. Ключевым полномочием Президента Российской Федерации в отношении законодательной ветви власти является роспуск Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в утверждённых законодательством случаях – после трёхкратного отклонения представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Российской Федерации и повторного выражения недоверия Правительству Российской Федерации. Настоящее право устанавливает юрисдикцию Президента России над палатой Федерального Собрания Российской Федерации и во многом подтверждает его статус органа, осуществляющего контроль над деятельностью законодательной государственной власти даже в условиях существующего бикамерализма^[25].

В направлении органов исполнительной ветви власти Президент России обладает самым широким кругом полномочий, поскольку, во-первых, принимает участие в формировании кадрового состава Правительства Российской Федерации. Президент России назначает Председателя Правительства Российской Федерации при согласовании с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и утверждает и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Во-вторых, Президент России вправе отменять принятые Правительством Российской Федерации постановления и распоряжения, если они противоречат действующему законодательству. Из этого следует, что деятельность Правительства Российской Федерации полностью предопределяется существующими нормативно-правовыми актами, несмотря на свободу подзаконного нормотворчества, за рамками которых деятельность органов исполнительной государственной власти невозможна. В-третьих, глава государства уполномочен председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и, соответственно, в этом статусе определять основные направления деятельности этого органа. Такое право наделяет Президента России прерогативой заниматься формированием планов, на основании которых Правительство России выстраивает свою деятельность, осуществлять контрольные функции над деятельностью членов Правительства России и в целом оказывать значительное влияние на функционирование органов, принадлежащих ветви исполнительной государственной власти. Отметим, что контрольные функции Президента Российской Федерации распространяются не только на законодательные и исполнительные органы государственной власти, как это было сказано выше, а на все органы, входящие в систему разделения властей. В осуществлении контроля непосредственно принимают участие органы, обеспечивающие деятельность Президента России,– Администрация Президента России, полномочные представители Президента России в федеральных округах, советы и комиссии при Президенте России. Посредством работы этих органов у главы государства формируется объективное видение ситуации во всех областях государственного регулирования, что создаёт необходимость в работе по координации деятельности органов государственной власти.