Файл: Особенности управления муниципальным образованием на примере города Тверь.pdf

ВВЕДЕНИЕ

Местное управление является крайне интересным явлением организации публичной власти в Российской Федерации. Его состояние обусловлено не только действующим законодательством, но и сложившимися традициями в истоках, его природой и сущностными характеристиками.

В рамках рыночной экономики, которая основа на многообразии форм собственности, главной целью должно быть совершенствование управления. Однако на практике при одновременно протекающем процессе усложнения всех сторон жизнедеятельности муниципальных образований, органы местного самоуправления зачастую не справляются даже с выполнением базовых полномочий, а о совершенствовании системы управления даже не задумываются.

Поэтому возникает острая необходимость изучения, а также разработка и внедрение актуальных систем управления муниципальными образованиями.

Объектом проводимой работы является местное самоуправление муниципального образования

Предмет исследования – особенности управления муниципальным образованием

Цель исследования: определить особенности управления муниципальным образованием и выявить проблемы, связанные с участием местной власти в жизни населения

Задачи исследования:

1. Рассмотреть понятие местного самоуправления, а также определить спектр возложенных на него обязанностей;

2. Определить особенности и направления деятельности местного самоуправления в рамках муниципального образования;

3. Оценить эффективность управления муниципальным образованием на примере города Тверь;

4. Выявить основные проблемы управления муниципальным образованием и причины их возникновения, рассмотреть пути их разрешения.

Гипотеза: хоть и существуют предусмотренные законодательством конкретные механизмы участия органов местного самоуправления муниципальных образований, в действительности же полномочия местной власти не могут быть до конца реализованы из-за усиления влияния вышестоящих властных инстанций.

Глава 1. Общие характеристики управления муниципальным  образованием

1.1. Теоретическая основа управления муниципальным образованием

Правовая основа для муниципального законодательства стран, являющихся членами Совета Европы, к которым относится РФ, – «European Charter of Local Self-Government»^[1]. В соответствии с ней выделяются следующие важные принципы местного самоуправления:

1. Независимость в принятии решений населением, связанных с вопросами местного значения;
2. Обособленность местного самоуправления, а также его органов в системе местного самоуправления и взаимодействие с органами государственной власти для осуществления общих задач и функций;
3. Соотнесение материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления с его полномочиями;
4. Непосредственная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
5. Чёткое соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
6. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
7. Гласность деятельности местного самоуправления;
8. Единоначалие и коллегиальность в деятельности местного самоуправления;
9. Государственная гарантия местного самоуправления^[2].

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ст. 2)^[3], муниципальное образование (далее – МО) представляет собой городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория федерального значения.

По мнению Черненко О.Б. и Черненко Н.А. муниципальное образования является не просто скоплением материальных объектов (например, земли, жилых и производственных зданий, коммуникаций и т.д.), а сложно устроенной, целостной и динамически развивающейся системой (также можно встретить словосочетание эколого-экономически-социальная система), в рамках которой взаимодействуют человек, природа, экономика и общество^[4].

Также следует отметить мнение автора Лавренко Е.А., которая считает, что муниципальное управление представляет собой самостоятельный вид профессиональной деятельности, в свою очередь основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, установленных законом^[5]. То есть это можно охарактеризовать как управление социальными общностями, в основе которых лежит территориальный принцип.

На основе вышеизложенного управление муниципальным образованием заключается в создании и поддержании оптимальных условий для развития и эффективного функционирования территориальных общностей, которое организовано через систему местной власти, избираемой и подотчётной населению; для осуществления этого местное самоуправление наделяется собственностью (муниципальная форма собственности, собственность на землю и некоторые природные ресурсы), а также финансовыми средствами (местный бюджет, местные налоги и сборы).

Прежде чем перейти к характеристике российских органов в муниципальном образовании, необходимо назвать и кратко рассмотреть основные теории (модели) местного самоуправления. К ним относятся:

Общинная теория местного самоуправления (также встречается как теория свободной общины или теория естественных прав общины). В рамках данной модели право общины самостоятельно заниматься своими делами имеет столь же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, так как исторически община возникает раньше государства, которое в результате должно уважать свободу общинного управления. Предусматриваются: избираемость органов местного самоуправления; разделение полномочий на те, которыми занимается общество самостоятельно, и те, которые поручаются общине государством; неправомочность государственного вмешательства в компетенции общины. Но к началу ХХ века данная модель перестаёт быть актуальной, поскольку не представляется возможным обосновать неотчуждаемость прав самоуправляющихся единиц, которые установлены государством, со ссылкой на их естественный характер;

Общественная (общественно-хозяйственная) теория (модель) местного самоуправления. Признаёт за локальными сообществами право и свободу выполнения своих задач, то есть происходит противопоставление общины и государства. В рамках теории предполагается, что местное самоуправление представляет собой ведение местного хозяйства (личные дела общины), которые по своей природе не затрагивают область политики и права, следовательно, государству не требуется вмешиваться. Так сводится к минимуму надзор государства за местными самоуправлениями. Однако данная модель не предусматривает того, что на практике деятельность органов местного самоуправления затрагивает гораздо больше направлений, например, местная полиция, противопожарными, санитарными мерами и т.д.;

Правовая теория (модель) местного самоуправления. В данном случае органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти, то есть государство делегирует первым определённый набор государственно-управленческих полномочий, которые затрагивают местные дела в полном объёме, одновременно выступая с гарантией независимости и неприкосновенности общины. Органы управления в данном случае формируются самой общиной без непосредственного участия государства;

Государственная теория (модель) местного самоуправления. Предполагается, что местное самоуправление – это лишь ответвление органов государственного управления, следовательно, полномочия, процедура формирования и состав в полной мере регламентируется государством. То есть смысл и цель местного самоуправления заключается не в обособленной деятельности, которая предполагает решение конкретных общинных дел и задач, а в деятельности, направленной на благо общества в целом, условия которой опять же устанавливает государство. Самоуправление является выполнением государственных задач самим государством, но на местном уровне. Тогда община является представителями и органами государства. Эта теория стало основой государственного устройства СССР, где существовали Советы депутатов трудящихся (с 1977 года Советы народных депутатов)^[6].

Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления^[7].

Также необходимо отметить, что органы местного самоуправления избираются населением и/или образуются представительным органом муниципального образования (в рамках данной работы – городской округ) и занимаются решением вопросов местного значения с учётом интересов населения. Органы местного самоуправления (далее – ОМСУ) не принадлежат к структуре государственной власти, а являются отдельной и самостоятельной единицей управления. Таким образом, к ОМСУ городского округа (далее – ГО) необходимо отнести представительный орган ГО (совет депутатов, собрание представителей или другое наименование, которое имеет место в рамках сложившихся местных устоев), глава городского округа, местная администрация, являющаяся исполнительно-распорядительным органом, контрольно-счётный орган городского округа, а также другие органы и выборные должностные лица местной власти, которые предусматриваются уставом ГО и обладают личными полномочиями по решению вопросов местного назначения^[8].

То есть система ОМСУ в силу своей общественно-государственной природы затрагивает два аспекта:

• Политический. Связан с системой организации властных структур местного самоуправления, то есть с некоторым «набором» должностных лиц и органов, для которых устанавливаются полномочия и порядок взаимодействия по приёму нормативно-правовых актов;
• Хозяйственный. В свою очередь связан с управлением вышеописанными и специализированными органами муниципального хозяйства.

На данный момент местная власть городского округа имеет 38 гарантированных полномочий (дополнительные права могут устанавливаться законами субъекта РФ, в соответствии с которыми формируется устав городского округа, с передачей необходимых материальных ресурсов и финансовых средств). Далее перечислены некоторые из них:

• Составление и рассмотрение проекта бюджета городского округа, его последующее утверждение и исполнение, а также осуществление контроля с последующим составлением и утверждением отчёта об исполнении;
• Возможность устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы городского округа;
• Право владеть, использовать и распоряжаться имуществом, которое является муниципальной собственностью городского округа;
• Организовывать в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, а также водоотведение, снабжение топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ;
• Создавать условия для предоставления транспортных услуг населению и организовывать транспортное обслуживание населения в границах городского округа;
• Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
• Организация охраны общественного порядка на территории городского округа;
• Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
• Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и т.д.^[9]

1.2. Источники финансовой обеспеченности муниципального образования

Экономическую основу муниципальных образований, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, составляет имущество, которое находится в муниципальной собственности, средства местных бюджетов и имущественные права^[10]. Помимо этого, дополнительные финансовые потоки могут поступать за счёт федеральных и местных бюджетов в форме межбюджетных трансфертов. Форма предоставления дотаций из федерального бюджета имеет в нашем случае острую необходимость, поскольку налоговых выплат населения зачастую не хватает для реализации всех полномочий местного самоуправления. Также сюда необходимо прибавить тот факт, что, согласно законодательству, деятельность местной власти (заработная плата служащих, содержание административных зданий, обслуживание служебных автомобилей и т.д.) финансово должна быть обеспечена исключительно за счёт собственных доходов бюджетов соответствующих финансовых образований.