Добавлен: 25.04.2023
Просмотров: 84
Скачиваний: 2
Основной административно-правовой формой реализации целей, задач, функций исполнительной власти и государственного управления являются правовые акты управления. Им свойственны определенные признаки, отличающие их от других актов и служебных документов.
Современным конституциям не известны случаи, когда исполнительная власть имеет право роспуска органов законодательной власти, а ст. ст. 111 и 117 Конституции РФ наделяют Президента РФ именно таким правом. Зато конституции наделяют главу государства как высший орган государственной власти правом роспуска парламента.
Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин также отмечают, что принципиально новая дефиниция статуса Президента РФ, содержащаяся в Конституции РФ, означает, что Президент РФ занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из трех ее ветвей[20].
Наиболее близки к положениям Конституции РФ и нашей концепции относительно правового статуса Президента РФ и его места в системе органов государственной власти точки зрения Б.С. Эбзеева, а также А.Н. Кокотова и М.И. Кукушкина. В частности, Б.С. Эбзеев указывает: «Согласно Конституции Президент является первым органом государственной власти. Именно с него ст. 11 Основного Закона начинает перечисление органов государственной власти, чем в дальнейшем определяется очередность конституционного описания их статуса в гл. 4 - 7»[21]. К сожалению, он не раскрывает главного: каково содержание первенства (это первенство чести, т.е. «первый среди равных» или первенство статуса, основанное на властных полномочиях), на каком основании Президент РФ является «первым органом государственной власти», а также что дает такое первенство, каков организационно-правовой механизм первенствования, его источник, а также средства его обеспечения.
А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин упоминают о праве «верховного управления (президентское право, дополненное конституционно-правовым институтом правительства»)[22]. Оценивая выделение указанными авторами подобного «права» (президентское право, дополненное конституционно-правовым институтом правительства), необходимо отметить (опираясь на положения Конституции, имеющиеся теоретические исследования), что очень трудно (если вообще возможно) разглядеть «верховное управление» в таком едином тандеме.
Во-первых, потому, что трудно себе представить верховную власть в лице исполнительной власти, которая по определению должна заниматься исполнением положений Конституции РФ, федерального законодательства и указов Президента РФ (ст. 114 Конституции).
Во-вторых, установленная Конституцией РФ форма правления выводит Правительство РФ из-под непосредственного подчинения Президенту РФ, что не всегда позволяет им «соединяться» в «верховном управлении».
В-третьих, даже в дореволюционный период, когда Государь Император обладал абсолютной властью и правительство непосредственно подчинялось ему, ученые-государствоведы четко отделяли верховное управление Императора, осуществляемого им исключительно единолично, от исполнительного (подчиненного) управления[23].
Положения о верховенстве государственной власти. В отличие от Конституции России, закрепляющей принцип разделения властей, в конституциях, закрепляющих организацию деятельности органов государственной власти на основе принципа единства власти, подобных проблем с определением места высшего органа государственной власти не возникает, поскольку один из органов государственной власти они наделяют верховными властными полномочиями. При этом верховенство подобного органа государственной власти от формы правления напрямую не зависит.
Суд занимает особое место в системе разделения властей, поскольку должен выступать гарантом сложившегося их равновесия, арбитром между законодательной и исполнительной ветвями власти, призванным постоянно приспосабливать возрастающую государственную структуру к конституционным требованиям, чтобы каждая из ветвей выполняла свою компетенцию и не вторгалась в чужую. В задачу суда входит не только рассмотрение конкретных дел, касающихся разделения властей, но и определение степени вторжения одной ветви власти в другую и установление того, в какой мере это вмешательство препятствует совместной деятельности органов публичной власти.
В РФ конечно, приоритетное место среди судов по выполнению этих задач принадлежит Конституционному Суда РФ, так как только он вправе проверять конституционность нормативных актов органов государственной власти непосредственно с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 86 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[24]). Вместе с тем и другие суды, осуществляя правосудие, связанное с проверкой законности правовых актов, обращаются к анализу реализации принципа разделения властей.
Среди первых решений Конституционного Суда РФ немало таких, где анализируются вопросы соблюдения принципа разделения властей. Так, по жалобе А.Ф. Дунаева, чьи депутатские полномочия были досрочно прекращены в связи с назначением его Указом Президента РФ на должность министра внутренних дел РФ, Конституционный Суд подтвердил приверженность принципу разделения властей и констатировал соответствие Конституции данной практики[25].
Принципиальное значение имеет толкование Конституционным Судом принципа разделения властей в неразрывной связи с их взаимодействием, не допускающем противоборства, поскольку все ветви власти проистекают из одного источника - многонационального народа Российской Федерации, который является носителем воплощаемого органами власти суверенитета[26].
В судебной практике есть примеры защиты принципа разделения властей в судах общей юрисдикции. Например, Верховный Суд РФ, ориентируясь на данный принцип, подтвердил его незыблемость отнесением к исключительной компетенции Президента РФ помилования, поскольку оно «не связано с вопросами привлечения к ответственности и применения наказания, относящимся к ведению судебной власти»[27].
В последнее время весьма активно высказываются сторонники доктрины судебного правотворчества о том, что «судейское правотворчество не противоречит ни природе судебного решения, ни принципу разделения властей»[28], и выступает как «правоприменительное правотворчество»[29].
В современной правовой жизни роль суда коренным образом изменилась, расширилось поле его деятельности, обусловленное как интенсификацией правотворчества, так и увеличением количества дел, относящихся к предмету судебного производства.
Признание судом незаконности бездействия по существу следует рассматривать как подтвержденную судом обязанность органа власти принять нормативный акт. Это рассматривается не как «механизм судебного правотворчества», а как «механизм судебного воздействия на право»[30], как один из способов воздействия суда на правовую систему без непосредственного формирования судом норм права, которое не относится к непосредственной и основной судебной функции.
Таким образом, Правительству принадлежит исполнительная власть: оно осуществляет исполнение законов, влияет на законодательный процесс. Законодательный орган (Федеральное Собрание) принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти, в той или иной форме участвует в формировании Правительства и федеральных судебных органов. Судебная власть преимущественно осуществляет правосудие и т.д.
3. Основные направления реализации принципа разделения властей
Все ветви власти полностью самостоятельны и независимы друг от друга, выполняют свои функции, обладают своими сферами деятельности и определенным объемом полномочий. Но будет ошибкой утверждать, что законодательная власть в определенной степени не оказывает косвенного влияния на деятельность органов исполнительной и судебной властей. Ведь именно законы определяют все конкретные особенности организации и функционирования исполнительной и судебной властей. Однако принцип разделения властей предполагает, что законодательная власть обладает первостепенной, определяющей ролью.
Российская модель разделения властей установила «несбалансированное сосредоточение властных прерогатив, как явных, так и скрытых в руках политического моносубъекта, коим выступает Президент РФ»[31]. Роль парламента, призванного быть зеркалом интересов народа, на настоящем этапе фактически сведена к выполнению деятельности конвейера для подписания законопроектов, поступающих извне. К этому привела невозможность законодательной власти оказывать реальный противовес действиям, осуществляемым Президентом, «сдерживать» проводимую им политику. Так, статья 111 Конституции РФ закрепляет за Президентом право роспуска Государственной Думы после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства. Подобное положение Основного Закона не только делает законодательный орган власти уязвимым и неконкурентоспособным, но и позволяет Президенту выдвинуть «удобную» фигуру на пост Председателя Правительства, что в совокупности с широкими прерогативами в области исполнительной власти делает Правительство зависимым от главы государства субъектом власти. Рассуждая о судебной ветви власти, следует согласиться с критичным высказыванием Т.Г. Морщаковой, судьёй Конституционного Суда Российской Федерации в отставке, о том, «что судебная власть в реальности властью, так и не стала, а суд является средством легитимизации любого произвола»[32]. Фундаментальный принцип судопроизводства - «независимость судей» не работает, на последних оказывается влияние как внутри судебной системы, так и извне - со стороны администрации.
Фиктивность провозглашения Конституцией принципа разделения властей, концентрация широких властных полномочий в руках Президента, позволяют Ему фактически возглавить систему государственной власти. Подобная институциональная модель по справедливому замечанию М.А. Краснова и И.Г. Шаблинского способствует «монополизации политического рынка, что делает невозможной или недобросовестной политическую конкуренцию»[33]. Ярко выраженная симпатия Президента «Единой России», использование последней «административного ресурса» не позволяет появиться на политическом поле субъектам, способным навязать борьбу правящей партии и адекватно представлять интересы различных слоёв населения в парламенте. И без того слабый парламент, а теперь, состоящий преимущественно из членов правящей партии, для которой создаются «тепличные условия», превратился в аморфный субъект, зону свободную от дискуссий и политической борьбы. Следствием вышесказанного явилась имитация политической конкуренции, фактически скрывающая в себе политический монополизм.
Основным направлением реализации принципа разделения властей и особой формой взаимодействия законодательной и исполнительной властей является предусмотренная ст. 117 Конституции РФ ответственность Правительства РФ перед Государственной Думой. Так, согласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. Кроме того, в ч. 4 ст. 117 Конституции РФ предусмотрена возможность постановки Председателем Правительства вопроса перед Государственной Думой о недоверии Правительству.
Следует также заметить, что взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти проявилось и в решении вопроса о недоверии Правительству. Так, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 12.04.1995 № 2-П[34] уточнил содержащееся в Конституции РФ положение об общем числе депутатов, необходимом для принятия решения о недоверии Правительству РФ.
Еще одной сферой, в которой пересекается деятельность исполнительной и законодательной властей, является активная нормотворческая деятельность Правительства РФ.
Кроме того, взаимодействие законодательной власти с исполнительной проявляется в том, что первая приобрела контрольные функции. Это привело к появлению различных форм парламентского контроля: финансовый контроль, парламентские слушания, парламентские расследования, депутатские вопросы и запросы, отчеты Правительства, выражение ему недоверия или отказ в доверии, представление ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой[35].
Как уже было отмечено выше, законодательная власть взаимодействует и с судебной властью, основной целью которой является разрешение правовых споров посредством деятельности судебных органов по осуществлению правосудия. Конечно, положение органов судебной власти максимально обособлено и консолидировано, поскольку работники судебной системы отделены от политики, политического влияния и давления, поскольку одними из основополагающих принципов правосудия является справедливость и независимость.
Основное взаимодействие судебной и законодательной властей заключается в том, что судебные органы при вынесении судебных актов руководствуются в первую очередь нормативно-правовыми актами, принятыми органами законодательной власти.
Кроме того, как опять же было указано выше, Конституционный Суд РФ, также являющийся органом судебной власти, может давать разъяснения положений Конституции РФ, тем самым оказывая непосредственное влияние как на законодательную власть, так и на исполнительную.