Файл: Опека и попечительство, патронаж над дееспособными гражданами.pdf

ВВЕДЕНИЕ

Российская Федерация в Конституции характеризует себя как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека Статья 7. Данная характеристика основана на содержании Статьи 2 Конституции, которая декларирует - «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита права и свобод человека и гражданина-обязанность государства».

Указанное положение в одинаковой степени относится и к тем  гражданам, которые в силу возраста или состояния здоровья не имеют возможности самостоятельно участвовать в гражданском обороте и в иных  правоотношениях, осуществлять и защищать свои права и интересы, а также исполнять свои обязанности. Еще с римского права для обеспечения их законных прав и обязанностей применяются юридические конструкции опеки и попечительства. Они обеспечивают разумный баланс между интересами недееспособных или ограниченно дееспособных граждан, с одной стороны, их родственников, с другой, государства, с третьей.

С принятием части 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации институт опеки и попечительства из семейного права, как это было на протяжении ряда десятилетий, трансформировался в институт гражданского права. При этом отношения по опеке и попечительству продолжали регулироваться в основном региональным законодательством, а органы опеки и попечительства функционировали как органы местного самоуправления. Все это порождало ряд сложных проблем.

С 1 сентября 2008 года начал действовать Федеральный Закон Российской Федерации «Об опеке и попечительстве». Правительство Российской Федерации и Минобрнауки РФ (Министерство образования и науки Российской Федерации) приняли ряд подзаконных актов, регламентирующих механизмы организации опеки и попечительства. Большую роль сыграл и Конституционный суд, согласно решениям, которого в законодательство об опеке и попечительстве были внесены в последние годы существенные изменения.

Тем не менее, сохраняются некоторые сложности в деятельности указанного института – например, как соблюсти баланс между расширением числа лиц, выступающих опекунами и попечителями и недопущением тех, кто по состоянью здоровья или иным причинам не может быть данным лицом. Все это и обуславливает актуальность данного исследования.

Степень изученности института опеки и попечительства достаточно высока. Так, в числе исследователей ее проблематики следует назвать такие фамилии, как Д.Ю. Ваниянц, Л.В.Дарчиева, О.Б. Захарова, В.Р. Илейко, Е.Г. Куропацкая, Н.А.Лазарева, Г.А. Магдесян, О.С. Макеева, Л.Ю. Михеева, А.М. Нечаева, А.Б. Поздняков, Ю.В. Ускова. Однако большая часть исследований посвящена опеке и попечительству над несовершеннолетними, как наиболее актуальной для нашей страны, о других же категориях подопечных материалов существенно меньше.

Целью исследования выступает всесторонний научный анализ действующего законодательства об опеке и попечительстве и практики его применения.

В соответствии с поставленными целями определены и решены следующие задачи:

1. Рассмотреть историю развития института опеки и попечительства в России, выделив дореволюционный и советский периоды.

2. Проанализировать правовое регулирование и субъектный состав института опеки и попечительства по российскому законодательству.

3. На основе анализа практики реализации правового механизма установления опеки и попечительства сформулировать существующие в настоящее время его проблемы и предложить пути их решения.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в связи с установлением опеки или попечительства, а также иные смежные общественные отношения.

Предмет исследования составляют теоретические и практические вопросы, характеризующие институт опеки и попечительства по гражданскому и семейному законодательству, а также определение направлений законодательного совершенствования рассматриваемого института и повышения его эффективности.

Методы исследования: использование хронологического подхода, изучение нормативно-правовой документации, анализ и систематизация данных, сравнительный подход.

Нормативно-правовой базой исследования выступают Конституция РФ, Гражданский и Семейный кодексы РФ, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», Закон РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", Постановления Правительства РФ, Приказы Министерства образования и науки РФ, Постановления Конституционного суда РФ.

По структуре выпускная квалификационная работа стоит из введения, 2 глав, состоящих из 5 параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ИНСТИТУТ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В ПРОШЛОМ И НАСТОЯЩЕМ

1.1. История развития института опеки и попечительства в России

Институт опеки римского права оказал большое влияние на законодательство стран континентальной правовой семьи, а тот в свою очередь - на правовое регулирование опеки и попечительства в России в различные исторические периоды. Как считает Г. А Магдесян, прежде всего, речь идет о соотношении принципов добровольного и принудительного осуществления опеки и попечительства и принципов безвозмездности и возмездности при их осуществлении. Постепенно мировое сообщество уходит от модели принудительного осуществления опеки и попечительства; принцип добровольности прочно завоевывает главенствующую роль в законодательстве. Другая тенденция - постепенный отход от принципа безвозмездности, известного еще римскому праву, что характерно и для современной России^[1].

Первые сведения о законодательном закреплении института опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми встречаются в «Русской Правде». Первое летописное упоминание об опеке относится к 879 г. Оно выглядело следующим образом: "Умерши Рюрикови, предаст княжение Олгови от рода ему суща, вдав ему сын своей на руця Игоря, бысть бо дщетеси вельми" (Рюрик назначает опекуном своему сыну родственника).

Опека устанавливалась тогда, когда малолетний ребенок оставался без родителей или без отца, а мать повторно вступала в брак. Если мать в новый брак не вступала, то воспитывала и содержала своих детей, которые подчинялись ее воле.

До 1917 г. в российском праве существовало два способа назначения опекунов и попечителей - по завещанию и по назначению.

В Соборном Уложении 1649 г. права опекуна и подопечного по сравнению с предыдущим законодательством были расширены, но само понятие опеки как правового отношения не было регламентировано. Соборное Уложение устанавливало предельный возраст подопечного (15 лет), что признавалось достижением совершеннолетия и его право обратиться с жалобой в суд, если опекун ущемляет его интересы.

В 1714 г. принят Указ "О единонаследии", закрепивший полномочия опекуна малолетних братьев и сестер за наследником недвижимости, а в 1724 г. Петр I в "Инструкции магистратам" вменил в обязанность магистра найти и назначить опекуна из родственников или посторонних лиц.

До 1775 г.  в отечественном праве долгое время существовала только опека, под которой понималось «установление искусственной власти над семьей, если в ней остаются малолетние члены, взамен власти родителя, отца».

Третий способ устанавливания опеки над несовершеннолетним состоял в назначении опекуна компетентными органами. Опекунами могли быть как родственники, так и посторонние люди. В юридической литературе конца XIX - начала XX в. нет единого мнения по вопросу преимущества определенной категории лиц, назначаемых опекунами. Д.И. Мейер высказывал определенную позицию по порядку установлении опеки: «…опекунские ведомства…прежде всего обращаются к духовному завещанию умершего родителя-завещателя: когда же нет никакого его распоряжения на счет лица-опекуна, к родителю, оставшемуся в живых, и затем уж к тому или другому лицу по своему усмотрению», - но не высказывался о преимущественном праве родственников совершеннолетнего при назначении опекуна.

Действующее в тот период законодательство не предусматривало отказа от опекунства. Следует согласиться с мнением К.П. Победоносцева, который считал, что опекунство - это не право, а обязанность.

Единственными, кто мог отказаться от опекунской обязанности были мать или отец несовершеннолетнего. В этом случае опека определялась правительством или императором (ст. 231, 261 СЗГ). Если и в этом случае лицо отказывалось от исполнения обязанностей опекуна, то только тогда опека устанавливалась опекунскими учреждениями^[2]1.

К назначенным опекунам предъявлялись определенные требования. Прежде всего, он должен быть человеком, проявляющим заботу о здоровье, содержании и воспитании ребенка. Не мог быть назначен опекуном человек, который являлся расточителем, имеющий явные пороки, лишенный прав состояния по суду, имевший ссору с родителями ребенка, отличившийся суровыми поступками (ст. 256 СЗГ).

В крестьянской среде опека устанавливалась, как правило, по решению сельского общества или схода, а иногда - сельским старостой, волостным старшиной, волостным правлением и волостным судом.

Это зависело от практики, которая имела место в той или иной губернии. В русском обычном праве был заложен принцип, по которому мать-вдова считалась опекуншей своих детей до вступления в новый брак. Данный принцип закреплялся еще в «Русской Правде».

Опека над крестьянскими детьми, как правило, осуществлялась одним опекуном, но в некоторых местностях их могло быть до трех, в том числе мать или отец ребенка. Опекуны же при этом свои обязанности выполняли до достижения детьми 10-летнего возраста, а затем опекуном оставался только один из родителей.

Опекун должен был заботиться о физическом, нравственном и умственном воспитании малолетнего и подготовке его к жизни согласно общественному положению его сословия. При решении вопросов воспитания и образования ребенка опекун действовал по своему усмотрению, но, во избежание злоупотребления правами, опекуны обязаны были представлять отчеты опекунским учреждениям о содержании и воспитании малолетнего (ст. 286, 287 СЗГ).

Более жесткие требования предъявлялись к опекуну по управлению и распоряжению имуществом подопечного. Вся деятельность его в этом направлении контролировалась опекунскими учреждениями. Даже право самостоятельного распоряжения денежными средствами малолетнего ограничивалось предписаниями опекунских учреждений – расходовать эти средства только по целевому назначению.

За исполнение обязанностей опекуну выплачивалось вознаграждение в размере 5 % от чистого дохода подопечного (ст. 284 СЗГ).

По окончании каждого года на опекунов возлагалась обязанность представлять отчет о доходах, расходах, содержании и воспитании малолетних, а после прекращения опеки – общий отчет.

Крестьянские опекуны, как правило, подобных отчетов не представляли, т. к. деньги, полученные за малоценное имущество, хранились в волостных опекунских управлениях, а родственники, взявшие сирот в свою семью, распоряжались имуществом без каких-либо отчетов.

Опекун, недобросовестно выполнявший свои обязанности, нес ответственность. Отчеты, им представленные, тщательно проверялись. В случае, когда подопечный имел убытки вследствие умысла или халатности опекуна, последнему приходилось отвечать своим имуществом, и он освобождался от своих обязанностей. Основаниями для прекращения опеки являлись смерть ребенка, достижение им 17 лет, смерть опекуна, безвестное его отсутствие (ст. 220 СЗГ).

Для лиц, страдающих психическими расстройствами, опека как таковая до XVII в. не предусматривалась. "Государство ими не интересовалось, как лицами, для него вполне бесполезными. В Московском государстве первые легальные ограничения лиц, пораженных физическими недостатками, встречаются только со второй половины XVII в. Только Указом 1677 г. запрещается глупым (которые приравниваются при этом к плутам и пьяницам) меняться своими поместьями". Известно, что в 1722 г. Указом Петра I были установлены правила о свидетельствовании "дураков". Е.М. Холодковская пишет, что первоначально эта мера была вызвана участившимися случаями уклонения дворян от государственной службы со ссылкой на душевную болезнь. И лишь с отменой обязательной службы дворян освидетельствование стало проводиться "уже для установления нуждаемости в опеке"^[3]1.

Опека устанавливалась не только над лицами, признанными "безумными и сумасшедшими", но и над глухонемыми, которые по достижении 17 лет подлежали освидетельствованию и дальнейшему решению их судьбы.

При Екатерине II в 1775 г. в каждой губернии были учреждены особые ведомства для исполнения обязанностей помощи несчастным всякого пола, возраста и состояния - приказы общественного призрения, которые и стали прообразами органов опеки и попечительства.

В дореволюционной России расточителем признавалось совершеннолетнее лицо, ограниченное в своей гражданской дееспособности и приравненное в этом отношении к несовершеннолетнему или умалишенному. Многие российские цивилисты видели в расточительности явление болезненное, нравственную слабость, которая «жертвует заботу о будущем впечатлению минуты»; но для общественной власти важны только внешние выражения и последствия расточительности, чем бы она ни вызывалась.