Файл: Опека и попечительство, патронаж над дееспособными гражданами.pdf

По праву Российской империи опека над имуществом расточителей учреждалась "в предупреждение и пресечение роскоши безмерной и разорительной, в обуздание излишества, беспутства и мотовства". При этом инициатива в установлении опеки должна была исходить не от членов семьи расточителя, а от главного начальника губернии или иного органа власти.

В 1904 г. увидела свет вторая редакция Гражданского Уложения, книга вторая которого носила название "Семейственное право", а разделы III и IV назывались "Правоспособность лиц несовершеннолетних и лиц совершеннолетних, состоящих под опекой" и "Опека и попечительство". Поскольку принятие отдельного опекунского устава оказалось невозможным, то все необходимые, в том числе и процедурные, нормы получили свое закрепление во второй редакции Гражданского Уложения. 

Процесс становления института опеки и попечительства в России фактически завершился в XIX в. Основания и порядок устройства детей, оставшихся без попечения родителей, оставались неизменными вплоть до 1917 г. Очередная и последняя попытка реформирования опекунского права была предпринята в 1915 г. Межведомственным совещанием под председательством министра юстиции И.Е. Ильяшенко, которая закончилась разработкой нового проекта опекунского устава. По проекту высшими опекунскими начальниками становились участковые мировые суды, а в качестве высших опекунских установлений - съезды мировых судей.

Новацией проекта явилось осуществление опеки над малолетними до достижения ими совершеннолетия (21 г.), а также отобрание детей от порочных родителей для помещения их на воспитание в добропорядочную семью, приют или иное соответствующее учреждение. Проект принят не был, а, следовательно, он не оказал влияния на формирование института опеки и попечительства над несовершеннолетними в России^[4]1.

В дореволюционной России все нормы института опеки и попечительства располагались в гражданском законодательстве. Это не вызывало у ученых сомнений в целесообразности.

Дальнейшее развитие институт опеки и попечительства нашел свое отражение в нормах права Советского государства. После октября 1917 г. начался период ломки традиционных правовых институтов, в том числе и опеки. Теперь опека вместо сословного приняла общегосударственный характер.

В соответствии со ст. 189 Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г. попечители назначались для совершения отдельных сделок или для управления имуществом. При этом к попечителям применялись постановления об опекунах. Юридическое качество этого акта было весьма невысоким, поэтому определить, когда должен был назначаться попечитель, невозможно, за исключением специального случая, предусмотренного в ст. 198: "Попечительство над совершеннолетним лицом устанавливается по его о том ходатайству, если окажется, что лицо это вследствие старческой дряхлости, или других недугов, или неопытности не может надлежащим порядком вести свои дела вообще или защитить свои интересы в каком-либо определенном случае".

По Кодексу 1918 г. существовало только два основания для установления опеки: несовершеннолетие и душевная болезнь. Однако ст. 246 допускала возможность назначения опеки и по другим основаниям, в частности в случае расточительства. Однако это дополнение к общим основаниям имело весьма ограниченное применение, т.к. в этот период установление опеки по расточительству вряд ли было возможно. В тот период весь строй создающихся экономических отношений был направлен к тому, чтоб довести до минимума индивидуальное обладание ценностями и исключить саму возможность наличия излишней роскоши и расточительства.

Прекращалась опека сама собою по достижении совершеннолетия, по достижении лицами женского пола 16-летнего возраста, мужского пола - 18-летнего возраста (ст. 191), а до наступления этого возраста в случаях специального объявления лица совершеннолетним по постановлению Отдела социального обеспечения (ст. 191). Опека по душевной болезни прекращалась по выздоровлении лица, о чем врачебный отдел обязан был известить опекунское учреждение. От установления опеки отличалось назначение опекуна, которое имело место в тех случаях, когда Отдел социального обеспечения не возлагал на себя опекунских обязанностей (ст. 206). Примечание к ст. 206 устанавливало, что один опекун мог быть назначен как над одним лицом, так и над группой лиц. Данное положение Семейного кодекса давало возможность отойти от семейного принципа организации опеки, поручив исполнение воспитательных задач особенно подходящим для этой деятельности лицам, например выдающимся специалистам-педагогам. В этом Кодексе нашла довольно широкое развитие административно-правовая сторона опеки. Учреждением, ведающим опекой, являлись отделы социального обеспечения при Губернских Совдепах. Они ведали всеми вопросами опеки и на местах. Тем самым опека как бы поднималась на более высокий уровень с точки зрения ее административного устройства. Сделано это было с определенной целью: избавить опеку от влияния семьи, родственников на местах. "А главное, обеспечить правильную постановку дела общественного воспитания несовершеннолетнего подопечного", ибо опека понималась преимущественно как надлежащая организация воспитания^[5]1.

Второй по счету Семейный кодекс России, введенный в действие с 1 января 1927 г., также много внимания уделял опеке и попечительству над несовершеннолетними как способу защиты их личности, законных прав и интересов, охраны их имущества в случаях, предусмотренных законом

Ответственность за своевременное устройство детей-сирот персонально возлагалась на председателей соответствующих городских и сельских Советов. Осуществление функций по опеке над несовершеннолетними возлагалась на отделы народного образования, а функции по опеке над душевнобольными и слабоумными Лазарева Н.А. Становление и развитие института опеки и попечительства в период Российской империи // Научные технологии. Серия «экономика и право». 2012. № 3.возлагались на отделы здравоохранения, над престарелыми - на отделы социального обеспечения.

Положение об органах опеки и попечительства, утвержденное ВЦИК И СНК РСФСР 18 июня 1928 г., возлагало на отделы народного образования непосредственное выполнение всех функций по опеке и попечительству, а именно: учреждение и прекращение опеки, назначение и освобождение опекунов, надзор за их действиями, необходимые мероприятия по охране имущества подопечного, усыновление и отмена усыновления, разрешение споров между родителями по вопросам воспитания детей, отобрание детей у родителей и других лиц, представление в суды заключений по делам, связанным с воспитанием детей

В сельских местностях сельские Советы учреждали и прекращали опеку, назначали и освобождали опекунов от обязанностей, наблюдали за действиями опекунов, а также принимали меры по охране имущества подопечного. Однако они не вправе были давать разрешение на отчуждение имущества подопечного сверх определенной установленной законом стоимости, решать вопросы, касающиеся усыновления и выполнять другие функции, кроме указанных

По-прежнему опекун назначался. И лишь в определенных Кодексом случаях он мог отказаться от выполнения опекунских обязанностей. Однако круг лиц, которые могли быть опекунами, становился все уже. Теперь опекунами не могли быть лица, лишенные избирательных прав.

Таким образом, принцип классового отбора проявился и в деле охраны прав детей, оставшихся без родительского попечения. Что же касалось их имущественных интересов, то, провозгласив безвозмездность выполнения опекунских обязанностей, этот Семейный кодекс, во-первых, называл источник средств существования подопечного - доходы от его имущества, а при отсутствии таковых - отпускаемые органами социального обеспечения; а во-вторых, позволял опекуну получать вознаграждение при наличии имущества у несовершеннолетнего в размере не свыше 10% извлекаемого из этого имущества дохода^[6]1.

Статья 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 г.  не разграничивала понятий "опека" и "попечительство", что дало союзным республикам основание по своему усмотрению выбирать для той или иной категории граждан способ их устройства или охраны интересов. В ст. 121 КоБС РСФСР 1969 г. содержался перечень лиц, над которыми устанавливалась опека или попечительство. В отличие от действующего законодательства опека над детьми длилась до достижения 15 лет. Кроме того, прямо указывалось, что над дееспособными совершеннолетними лицами, если они по состоянию своего здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности, устанавливается попечительство. Таким образом, охрана прав этой категории лиц осуществлялась посредством попечительства, а не патронажа (сам термин "патронаж" в современном праве появился только с введением в действие ГК РФ 1994 г.).

Важную роль в развитии института ограничения дееспособности в СССР сыграло Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 27 октября 1966 г. № 34 "О судебной практике по делам об ограничении дееспособности граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими веществами". Так, оно устанавливало следующие нормы:

Учитывая, что судебный процесс по делу об ограничении дееспособности гражданина должен преследовать цели воспитательного характера, судам следует:

а) рассматривать дела, возбуждаемые на основании ст.16 ГК, непосредственно на предприятиях, стройках, организациях, колхозах, совхозах во всех случаях, когда возможность большого воспитательного воздействия судебного процесса будет видна из заявления и представленных материалов;

б) обеспечивать участие в деле представителей коллективов предприятий, организаций, где работает лицо, об ограничение дееспособности которого поставлен вопрос, или общественных организаций по месту его жительства;

в) в процессе рассмотрения каждого дела выяснять причины, способствующие пьянству или злоупотреблению наркотическими веществами, и принимать меры к устранению этих причин, в частности доводить о них до сведения соответствующих органов путем вынесения частных определений и контролировать их исполнения (ст.225 ГПК РФ)^[7]1.

Российское законодательство об опеке и попечительство многое заимствовало от советского, однако при этом существенно скорректировало его.

1.2. Правовое регулирование института опеки и попечительства в Российской Федерации

Термины «опека» и «попечительство», объединяемые нередко в единое понятие «опека», означают, прежде всего, устройство граждан, нуждающихся в особой правовой защите ввиду их неполной гражданской дееспособности. В этом смысле опека и попечительство являются средствами восполнения недостающей дееспособности граждан. Именно в таком качестве институт опеки и попечительства и получил свое развитие как социальный и как правовой институт. Иными словами, основной целью института опеки и попечительства всегда была защита прав и законных интересов лиц. не обладающих полной гражданской дееспособностью.

Если определять опеку и попечительство как форму устройства граждан, то под устройством следует понимать создание социального и правового благополучия, охран) прав и интересов граждан от их нарушений со стороны третьих лиц. Именно такое понимание института опеки и попечительства нашло прямое отражение в действующем законодательстве. Доказательством этого утверждения являются нормы, содержащиеся в ст. 4 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве», в которой сформулированы следующие задачи правового регулирования опеки и попечительства: обеспечение своевременного выявления лиц. нуждающихся в установлении опеки и попечительства, и их устройство: защита прав и законных интересов подопечных: обеспечение достойного уровня жизни подопечных. 

Предмет законодательства об опеке и попечительстве определен как отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами. Как отмечает Л.Ю. Михеева, данную группу отношений объединяет их общая цель - осуществление на временной основе индивидуального устройства лица, нуждающегося в получении социальной заботы^[8]1.

С принятием части 1 ГК РФ институт опеки и попечительства перестал быть институтом семейного права, как это было на протяжении ряда десятилетий, и трансформировался в институт гражданского права. В ГК РФ закреплено 10 статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства.

Особенности опеки и попечительства над несовершеннолетними урегулированы Семейным кодексом Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 04.11.2014)^[9] и принимаемыми в соответствии с ним актами семейного законодательства. В СК РФ глава 20 называется «Опека и попечительство над детьми».

В настоящее время отношения, связанные с опекой и попечительством, регулируются ГК РФ, Федеральным законом от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 22.12.2014) "Об опеке и попечительстве"^[10]1 и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации. Приоритет среди всех нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, имеет ГК РФ.

Как и любой другой современный законодательный акт, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» содержит в себе упоминание о нормах международного права, регулирующих соответствующие отношения. Часть 5 статьи 3 закона определяет, что, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Законом, применяются правила международного договора. Правда, следует отметить, что такого рода расхождений между источниками правового регулирования отношений по опеке и попечительству в настоящее время не имеется^[11]2.