Добавлен: 29.04.2023
Просмотров: 248
Скачиваний: 1
- в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8);
- каждый вправе "иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами" (ст. 35);
- право частной собственности охраняется законом (ст. 35);
- земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9);
- граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36);
- управление федеральной государственной собственностью относится к ведению Российской Федерации (п. "д" ст. 71);
- вопросы разграничения государственной собственности составляют предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. "г" ст. 72);
- Правительство РФ определено в качестве органа, осуществляющего управление федеральной собственностью (п. "г" ч. 1 ст. 114);
- местное самоуправление в РФ призвано обеспечить владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);
- органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132) [1].
Далее законодательство о приватизации формируется на трех уровнях:
- на федеральном уровне (законодательство РФ о приватизации);
- на региональном уровне (законодательство субъекта РФ о приватизации);
- на местном уровне (муниципальные правовые акты органов местного самоуправления о приватизации) [48].
Законодательство Российской Федерации о приватизации (федеральная компонента) включает Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" [4] (далее - Федеральный закон N 178) и принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ [13].
Региональное законодательство состоит из законов субъекта Российской Федерации о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с Федеральным законом N 178, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов данного субъекта Российской Федерации.
Отдельные законодательные нормы, регулирующие приватизацию, могут содержаться в так называемом непрофильном законодательстве.
Во избежание коллизий законодательных норм частного и публичного права при регулировании приватизационных отношений законодатель установил принцип, позволяющий разграничить сферы действия законодательства о приватизации и гражданского законодательства при регулировании приватизационных отношений: нормы гражданского права применимы для регулирования отношений по отчуждению государственного и муниципального имущества только в том случае, если ФЗ N 178 не урегулировал данные отношения. Аналогичная норма, заметим, содержится и в гражданском законодательстве (ст. 217 Гражданского кодекса РФ).
Федеральный закон N 178 устанавливает общий порядок приватизации в Российской Федерации: регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом. Однако он не распространяется на широкий спектр публичного имущества, исчерпывающий перечень которого содержится в ст. 3 Федерального закона N 178-ФЗ:
- земли (кроме земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости; отчуждение таких земельных участков происходит в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 178);
- природные ресурсы;
- государственный и муниципальный жилищный фонд;
- государственный резерв;
- государственное и муниципальное имущество, находящееся за пределами территории Российской Федерации;
- культовые здания и сооружения с относящимися к ним земельными участками и иное находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество религиозного назначения, передаваемое безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях.
Это обстоятельство объясняет тот факт, что в систему источников приватизационного права входит значительное число законодательных актов, устанавливающих особый порядок приватизации (порядок, отличный от того, что установлен Федеральным законом N 178):
- Закон РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" [7];
- Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ [2];
- Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ [3];
- Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" [8] и т.д.
В целях вовлечения в оборот объектов культурного наследия (далее также - ОКН) и их реставрации (восстановления) за счет внебюджетных средств в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон N 178-ФЗ) внесены изменения, согласно которым стало возможным осуществлять приватизацию ОКН на конкурсе и учитывать стоимость восстановления объекта при определении размера начальной цены торгов.
Сегодня отчуждение объектов культурного наследия в частную собственность осуществляется через процедуры приватизации - продажа только на конкурсе [18].
В систему законодательных источников, регулирующих приватизационные отношения, помимо актов, которые устанавливают общий и специальные порядки приватизации публичной собственности, включены также акты с нормами, устанавливающими ограничения на использование тех или иных видов публичного имущества в качестве объектов приватизации.
В ряде случаев законодатель устанавливает нормы, непосредственно запрещающие приватизацию конкретного вида публичного имущества. Так, например, федеральным законодательством запрещена приватизация имущества организаций федеральной почтовой связи (ст. 24 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи"), запасов государственного материального резерва (ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве"); культурного наследия народов Российской Федерации, в том числе культурных ценностей, хранящихся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены (ст. 44 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. N 3612-1) и т.д. [39].
Важное место в механизме правового регулирования приватизации занимают подзаконные акты, принимаемые в соответствии с федеральными законами о приватизации. Прежде всего, это - указы Президента РФ (Указ Президента РФ от 22 мая 2012 г. N 695 "О мерах по приватизации находящихся в федеральной собственности пакетов акций крупнейших компаний топливно-энергетического комплекса", Указ Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации", содержащий Перечень организаций ядерного оружейного комплекса, находящихся в ведении Федерального агентства по атомной энергетике, приватизация которых запрещена, и т.д.) [25].
Правительство РФ осуществляет нормотворческую функцию в сфере приватизации в соответствии с компетенцией, закрепленной за ним непосредственно Федеральным законом N 178 (подп. 5 п. 1 ст. 6). Например: Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2002 г. N 894 "О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия", Постановление Правительства РФ от 27 января 2012 г. N 34 "Об управлении находящимися в собственности Российской Федерации долями в обществах с ограниченной ответственностью, созданных в процессе приватизации" и т.д. [29].
Наконец, полномочиями по нормативному регулированию приватизационных отношений наделяется также Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" Минэкономразвития России осуществляет полномочия по принятию нормативных правовых актов, в которых устанавливается порядок подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий. Реализуя данные полномочия, Минэкономразвития приняло, например, Приказ от 30 августа 2011 г. N 423 "Об утверждении Порядка подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере геодезии и картографии" [39].
Приватизация представляет собой длящийся во времени процесс, состоящий из ряда последовательно сменяющих друг друга стадий (этапов).
Начальным этапом приватизации является ее планирование. Планирование можно рассматривать и как начальный этап приватизационного процесса, и как один из основных принципов приватизации.
Планирование позволяет добиться максимального экономического, социального и фискального эффекта от приватизационных мероприятий, синхронизировать приватизационный процесс с процессами стратегического планирования, бюджетным процессом и т.д.
Основным документом стратегического планирования процедуры приватизации федерального имущества выступает прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества [14].
Законодатель устанавливает (п. 1 и п. 2 ст. 7 Федерального закона N 178):
- орган, уполномоченный утверждать такую программу, - Правительство РФ;
- плановый период - период, на который утверждается программа и который составляет срок от одного до трех лет в соответствии с решением Правительства РФ;
- особенности содержания и обязательные элементы программы приватизации федерального имущества.
Содержание программы приватизации федерального имущества должно обязательно включать:
- основные направления и задачи приватизации федерального имущества на плановый период;
- прогноз влияния приватизации такого федерального имущества на структурные изменения в экономике;
- характеристику федерального имущества, подлежащего приватизации;
- предполагаемые сроки приватизации.
Обязательным элементом (разделом) программы приватизации на определенный плановый период является конкретный перечень федеральных государственных унитарных предприятий, а также находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем периоде.
Значение этого раздела программы приватизации трудно переоценить, поскольку судебная практика пошла по пути признания незаконными действий по приватизации объектов федеральной собственности, отсутствовавших в программе приватизации [28]. Так, например, из текста Постановления ФАС Московского округа от 16 марта 2012 г по делу N А40-47610/11-121-352 следует, что арбитражный суд, руководствуясь ст. 7 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", исходил из того, что обязательным условием приватизации федерального государственного унитарного предприятия является включение его в программу приватизации федерального имущества на соответствующий период, и, установив, что в программу приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на соответствующий период унитарное предприятие включено не было, удовлетворил требование о признании незаконными действий Росимущества, связанных с приватизацией унитарного предприятия.
Ныне действующий прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества приняты на плановый период 2017 - 2019 годов и утверждены Правительством РФ [14].
Рассматриваемый документ состоит из двух разделов. Раздел первый "Основные направления государственной политики в сфере приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы" включает три подраздела:
1. Цели и задачи приватизации федерального имущества в 2017 - 2019 годах.
2. Прогноз влияния приватизации федерального имущества на структурные изменения в экономике.
3. Прогноз объемов поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи федерального имущества.
Предусматривается приватизация находящихся в федеральной собственности акций около 477 АО, около 298 ФГУП, доли госучастия в десяти ООО, более тысячи объектов другого имущества госказны. Поступления в федеральный бюджет от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, предусмотрены в 2017-2019 гг. в размере 5,6 млрд руб. ежегодно.
Во втором разделе приведены перечени организаций, планируемых к приватизации в 2017-2019 гг. [14]
Установленная законодателем процедура планирования приватизации федерального имущества предполагает, что акции стратегических акционерных обществ и стратегические предприятия включаются в программу приватизации только после принятия Президентом РФ решения об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий [29].
Законодательство о приватизации в части норм, регулирующих порядок приватизации, тесным образом связано с законодательством о стратегическом планировании, с одной стороны, и с бюджетным законодательством (публичные доходы от приватизации, календарь бюджетного процесса и т.д.).
1.3 Способы приватизации
Приватизация представляет собой предусмотренный законодательством комплекс мер, направленных на отчуждение на возмездной основе государственного и муниципального имущества одним из способов, предусмотренных ст. 13 Федерального закона № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ФЗ-178) [4], указанных в порядке их значимости. Как правило, переход от одного способа к другому происходит, если предыдущий способ не был реализован или не может быть использован. К примеру, приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия может быть проведена только путем преобразования его в акционерное (публичное) общество или, при уставном капитале менее минимального размера, установленного ст. 26 Федерального закона «Об акционерных обществах» [9], в общество с ограниченной ответственностью, что определяется п. 2 ст. 13 ФЗ-178.