Файл: Особенности управления муниципальным образованием (на примере МО г. «Архангельск»).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление в настоящее время представляет собой один из важнейших институтов современного общества. С одной стороны, оно является формой самоорганизации граждан, а, с другой, – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической системы.

Не случайно именно к этому уровню власти приковано пристальное внимание руководства нашей страны: в частности, выступая с Посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации в 2013 г., Президент России В.В. Путин подчеркнул, что «…местная власть должна быть устроена так – а ведь это самая близкая власть к людям, – чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до неё рукой» [20]. В связи с этим были поставлены задачи по преобразованию органов муниципальной власти, и в 2014 г. проведен очередной этап муниципальной реформы.

Несмотря на проводимые реформы, задачи, стоящие перед муниципальной властью по улучшению своей деятельности, далеки от своего разрешения. В связи с этим важным представляется не только разграничение полномочий на разных уровнях, но и совершенствование работы администраций муниципальных образований, повышение ее эффективности. От качественной работы администрации муниципального образования напрямую зависит уровень доверия граждан к власти в целом. Указанные обстоятельства определили актуальность темы исследования

Степень изученности проблемы. Проблематика современного местного самоуправления, в том числе правового статуса отдельных субъектов местного самоуправления, а также органов местного самоуправления исследуется многими учеными: Беспятых Ю.Н., Керсанов О.В., Мухин М.А., Урасова А.А., Герасимов В.А., Воронин А.Г, Бабун Р.В. и другими.

Источниковая база исследования. Все используемые источники можно разделить на две группы. Первая – нормативно-правовые акты местного значения, благодаря которым были проанализированы структура и основные полномочия администрации МО «Город Архангельск». Вторая – материалы СМИ, использование которых позволило сделать вывод о проблемах самоуправления в МО «Город Архангельск».

Цель исследования – выявить особенности управления муниципальным образованием на примере МО «Г. Архангельск».

Исходя из цели исследования в работе поставлены и решаются следующие задачи:

– исследовать теоретические аспекты управления муниципальным образованием;

– проанализировать систему управления муниципальным образованием «Город Архангельск», выявить ее проблемы;

– разработать мероприятия по решению выявленных проблем.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы: диалектический метод познания, системно-структурный, исторический, формально-юридический и формально-логический методы.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

1.1 Понятие и сущность муниципального управления

Развитие местного самоуправления имеет исключительное значение. Оно позволяет создать условия для активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Это жизненно важно для нашей страны и потому, что связано с укреплением государственной целостности. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности. И прежде всего потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны. Эти стандарты не в силах самостоятельно обеспечить выделяющийся из федеративного государства регион [30].

Самоуправление - это единство самоорганизации, самодеятельности, саморегуляции, самоконтроля, способ коллективного существования людей. Главным является уточнение факта, являются ли они совместными собственниками средств производства или выступают наемными работниками [30].

Экономическое содержание местного самоуправления состоит в том, что оно представляет собой специфические производственные отношения, возникающее при реализации территориальных экономических интересов жителей данного муниципального образования [30].

Поскольку предметом исследования в данной работе является местное самоуправление в современной России, при определении данного термина необходимо учитывать и то, каким образом он раскрывается в действующем законодательстве РФ и в Европейской Хартии местного самоуправления. Хартия была принята в 1985 г. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и является самым важным документом, определяющим принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором и имеет декларативный характер по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших. Необходимость учета положений Хартии вызвана вступлением России в Совет Европы. Она определяет понятие «местное самоуправление» следующим образом [26]:

- это право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и в интересах населения;

- это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону».

Кроме того, Европейской Хартией местного самоуправления установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, устанавливая его цели, задачи и основные права, не дает прямого определения данного понятия. Оно закреплено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [2]:

«1. Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».

Для корректного сопоставления приведенных определений необходимо отметить, что в соответствии с Конституцией РФ «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» [1]. А Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности [2].

Указанные выше положения Конституции и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» позволяют сделать вывод о соответствии понятия местного самоуправления, определенного российским законодательством, понятию, раскрываемому в Европейской Хартии. Этот вывод основан на следующем [28]:

– принцип местного самоуправления признан Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;

– Конституцией и федеральным законодательством признано и гарантировано право граждан на местное самоуправление;

– в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным;

– органы местного самоуправления, а в отдельных случаях - граждане непосредственно, наделены правом самостоятельно, под свою ответственность и в интересах населения решать вопросы, отнесенные к их компетенции.

Таким образом, Конституцией и федеральным законодательством учтены все существенные признаки понятия «местное самоуправление», имеющиеся в определении Европейской Хартии местного самоуправления.

Существенные признаки, свойственные местному самоуправлению и отличающие его от государственной власти, точно указаны Л.А.Велиховым [29]:

– «различие в характере власти». Местное самоуправление - «власть подзаконная, действующая в пределах, указанных ей верховной властью»;

– «разграничение сфер компетенции... т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению»;

– «самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, раз ему не предоставлены определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач»;

– «территориально-ограниченный, выборный принцип».

Все эти принципы в настоящее время закреплены Европейской Хартией местного самоуправления, Конституцией и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Итак, под местным самоуправлением можно понимать форму народовластия, позволяющую местным сообществам с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность, непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива.

Определив местное самоуправление как форму осуществления публичной власти, установим его место в системе институтов публичной власти. Поскольку от лица территориальных коллективов обычно выступают органы местного самоуправления, упростим задачу и определим место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти.

Конституция РФ устанавливает федеративное устройство России и признает местное самоуправление, в результате чего формируются федеральные органы власти, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Все они образуют систему органов публичной власти.

Образование органов власти осуществляется путем избрания населением представителей, а также отдельных выборных должностных лиц и последующего формирования выборными органами и выборными должностными лицами иных органов и назначения иных должностных лиц.

Таким образом, обладающий властью народ посредством демократических процедур передает осуществление властных функций органам публичной власти. Именно местное самоуправление участвует в распределении ценностей в обществе, осуществляет в соответствии с конституционным разделением власти между ее уровнями часть властных функций, устанавливая нормы, осуществляя контроль за их исполнением и имея возможность легитимно применять силу. Это дает основания рассматривать институт местного самоуправления как элемент политической системы общества.

1.2 Зарубежный опыт муниципального управления и общая модель функционирования данной системы

Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном случае является муниципальное образование. Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными территориями и общественными институтами, образующими окружающую среду. Муниципальное образование сохраняет свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воздействиям. Его системный характер выражен тем сильнее, чем жестче связи внутри него. В свою очередь, степень жесткости связей зависит от его размеров, конфигурации, расстояния до близлежащих территориальных единиц и пр.

Мировая практика дает много удачных примеров обеспечения системности в работе муниципальных органов путем четкого юридического закрепления перечня функций и полномочий конкретных органов нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач. Например, законы о местном управлении в Великобритании реализацию отдельной управленческой функции возлагают на выше- и нижестоящие муниципалитеты. Функцию планирования осуществляют советы графства и округа. Графские и окружные органы работают вместе, постоянно консультируясь с представителями других корпораций [28].