Файл: Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации: современное состояние и пути преодоления в России.pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность работы обусловлена тем, что роль государства в общественных отношениях, эффективность и результативность деятельности государственного аппарата, власти является одной из ключевых областей государственных реформ в России, как и в любой другой стране. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. Именно государство в лице своих органов, выстраивая, структурируя государственную организацию, предназначено для создания адекватных условий существования членов общества. Однако, последнее развивается трудно, что во многом определяется малоэффективными управленческими механизмами, недоверием сообщества граждан к властным структурам (и наоборот).

Цель работы – исследовать проблемы бюрократизма в органах государственного управления России, определить пути ее преодоления.

Задачи работы:

• исследовать понятие бюрократии;
• рассмотреть исторические аспекты формирования бюрократии в России, особенности и проблемы этого процесса;
• проанализировать эффективность работы государственных служащих, как представителей бюрократии, на примере Префектуры ВАО города Москвы;
• определить пути оптимизации бюрократического аппарата современной России.

Объектом исследования является Префектура ВАО города Москвы.

Предмет исследования – бюрократизм в органах государственной власти России.

Информационную базу исследования составляет научная и учебная литература, нормативно-правовая база, а также материалы Префектуры ВАО города Москвы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ

1.1. Понятие бюрократии

Сегодня термины «бюрократ», «чиновник», «госслужащий» зачастую используют как синонимы. В словаре С. И. Ожегова чиновник трактуется как государственный служащий, имеющий служебное звание, чин^[1]. Госслужащий в России является чиновником, но чиновники - это не только государственные служащие. Немало различий наблюдается и при изучении состава чиновничества. Это подразумевает, что в различные времена, эпохи или в разных странах структура данной группы может в той или иной мере не совпадать. В дореволюционной России в группу чиновников включали даже врачей и ветеринаров, в советское время из их числа исключали партийных работников, в настоящее время к ним могут причислять секретарей, охрану, программистов^[2].

Одним из синонимов категории «чиновничество» выступает термин «бюрократия». В научных исследований категория «бюрократия» часто имеет негативный оттенок: под бюрократией понимается система управления, основанная на формализме и на административной волоките. В классовом подходе бюрократия - это привилегированный социальный слой, стоящий над массами и желающий монополизировать функции хозяина общественного богатства; бюрократы - лица, зависимые от частного капитала и служащие интересам правящею класса^[3].

Однако существует и другое определение, предложенное Максом Вебером: это такой тип организации, управление в которой основано на иерархии, а также на письменных, безличных инструкциях; официальные должности в таких организациях для исключения фаворитизма занимаются на основе формальной квалификации претендентов. Согласно М. Веберу, бюрократия - это идеальная рациональная организация, характеризуемая «специализацией квалифицированного управленческою аппарата и формальным разделением обязанностей; иерархической системой контроля и подчинения должностных лиц; безличностными отношениями»^[4].

Таким образом, в науке встречаются различные трактовки бюрократии, спектр ее оценки и в научной среде, и в обыденной жизни довольно широк: от полностью позитивной до совсем негативной. На наш взгляд, без бюрократии современное общество невозможно. Бюрократия - это социальная группа управленцев-профессионалов, работающих на основе формальных правил и находящихся в условиях жесткой иерархической системы.

Чиновничество является бюрократией. Но и другие социально-профессиональные группы могут быть оценены как бюрократически организованные, если они соответствуют основным признакам бюрократии.

Сопоставляя категорию «чиновник» с понятиями «госслужащий» и «бюрократ», вырисовывается следующая картина. Во-первых, термин «бюрократия» имеет более широкое значение, чем чиновничество; он может охватывать и иные сферы приложения труда, нежели государственное управление. Во-вторых, чиновники - это государственные и муниципальные служащие, но работники сферы государственного управления, принятые на работу на постоянной основе, обладающие званием и чином.

Следовательно, любой чиновник - бюрократ, но категория «бюрократия» включает в себя не только чиновничество; государственные служащие -
это чиновники, но к чиновникам относятся и муниципальные служащие. Таким образом, термины «чиновник», «бюрократ» и «госслужащий» могут пересекаться, иметь общий смысл, но не идентичны, они выступают синонимами друг друга, но лишь в определенных значениях этих терминов.

1.2. Исторические аспекты формирования российской бюрократии

Проблема «национального самоопределения» поставленная в выступлении Президента РФ В. В. Путина на заседании клуба «Валдай» не раз возникала в истории России^[5]. Сама постановка вопроса первым лицом государства свидетельствует, по меньшей мере, о «кризисе национального самопознания» и неудовлетворенности сложившимся конституционным строем. Для действующего Президента РФ весьма характерно заявление тем, «блуждающих» в общественной среде. Нередко это происходит «на опережение» социальных манифестаций и служит предвестником акций власти.

Незавершенность политического дискурса Президента РФ как приглашение к диалогу на тему «национального самоопределения» адресована во многом обществу, его гражданским представителям, не связанным жесткой иерархической встроенностью во власть. Широкая вовлеченность в дискуссию по данной проблеме, несомненно, составит пользу общественному развитию и открывает очередной «канал» диалога с властью.

Проблема «национального самоопределения» имеет давнюю традицию в отечественной истории, философии, литературе, праве иных формах интеллектуальных усилий. Несмотря на различные методологические подходы, осмысление русской, российской идентичности осуществлялось во многом в рамках исторической хронологии; разграничение и характеристика исторических эпох сопровождались описанием черт и факторным анализом.

Один из первых русских мыслителей, глубоко и ответственно поставивших тему «национального самоопределения» в историко-философском контексте, - П. Я. Чадаев, который заложил традицию сравнительной характеристики народов.

В своей концепции развития истории народов он указывает на провидение, которое ставит перед каждым народом определенную цель как частную относительно развития всего человечества, идущего к установлению царства Божьего на земле. В христианском мире все должно способствовать установлению совершенного строя на земле. Каждый из народов имеет собственное духовное развитие. «Народы, - пишет Чаадаев, - существа нравственные, точно также как и отдельные личности. Их воспитывают века, как людей воспитывают годы»^[6].

Но если народы Европы «имеют общее лицо, семейное сходство», их история едина, то история России аномальна, она «выпадает» из общего европейского движения. История народов Европы основана на идеях, убеждениях, которые порождают интересы. «Все политические революции были там, по сути, революциями нравственными. Искали истину и нашли свободу и благоденствие» ^[7]. История России ничего подобного не имела^[8]. Чаадаев заключает: «Если мы хотим подобно другим цивилизованным народам иметь свое лицо, необходимо как-то вновь повторить у себя все воспитание человеческого рода». Сущность «физиологии европейского человека» составляют мысли о долге, справедливости, праве, порядке^[9]. В «Апологии сумасшедшего» П. Я. Чаадаев указывает на специфические черты, которые, по его мнению, присущи русскому национальному характеру: «дух покорности... пристрастие к самоотвержению и самоотречению». Эти специфические черты русского национального характера сформировали отношение народа и власти. Механизм этот, сложившийся на основе отсутствия «свободного почина в нашем социальном развитии», состоял в том, что «каждый важный факт нашей истории был нам навязан, каждая новая идея почта всегда была заимствована» ^[10].

Пытаясь раскрыть проблему познания России, осознания ее истории, определения настоящего и будущего, П. Я. Чадаев обосновал необходимость сравнительного анализа России и Западной Европы («европейского мира») в контексте духовного, социального и государственного развития. Именно эта идея не только получила укоренение в интеллектуальной, общественной российской среде, но и стала частью национальной государственной политики, достигнув своего апогея в конце XX в.

Одним из основных феноменов российской государственной власти,
активно формируемых на протяжении последних трех столетий, является публично заявленный курс на «европеизацию». Все три крупнейших «поворота» российской истории - «имперский план» Петра I, «построение социалистического государства и коммунизма», «правовое государство» - имеют своим истоком западные идеи и были выстроены как сравнительная перспектива. Каждый из этих проектов, не имея опоры в социальной среде, формировался «суверенной» властью при отрицании существующего государственного порядка и действующего права.

«Европеизация» как магистральный путь развития Российского государства сопровождалась (сопровождается и ныне) заимствованием комплекта западных стандартов, образцов и ценностей (с разной степенью интенсивности и глубины). Так, создать «совершенную» систему государственного управления Петр I стремился путем переноса административного опыта западно-европейских стран. В основу новой системы управления был положен шведский регламент. Во главе почти всех образованных коллегий были поставлены русские дворяне, исполнявшие должности прецедентов, но должности вице-президентов были за иностранцами; количество иностранных чиновников достигало половины состава коллегий^[11].

Реформа Петра I оказала существенное влияние на формирование российской бюрократии как типа. Его Табель о рангах образовал слой людей, связанных интересами чиноустройства и чинопроизводства. Созданная по западным образцам и при участии иностранцев рациональная административная модель управления нарушила естественное развитие российской государственности. Однако она не стала бюрократией «западного образца». Способом и условием ее существования в России является реализация политических решений единоличной власти^[12].

Главным последствием создания административно-управленческого аппарата для российского общества становится подчинение чиновничеству, Православной церкви, народного представительства, суда. Бюрократия взяла на себя функцию «проводника» новой культуры, быта и, соответственно, воспитателя вкусов нации (высших слоев общества).

В ходе реформ Петра I осуществлялась перестройка официальной культуры высших сословий в соответствии с европейскими ценностями. Большинство заимствованных форм культуры (публичных и бытовых) не имело в России развитых аналогов. Особое значение придавалось изучению иностранных языков, которые играли весьма важную, а иногда и определяющую роль в получении должности. В течение жизни уже «первого» поколения новых российских чиновников произошел радикальный переворот во взглядах на значимость иностранных языков иностранной культуры, как в публичной, так и частной жизни^[13]. Французский и немецкий языки были «рабочими» языками русского императорского двора^[14]. Подражание русской придворной знати западным образцам светского поведения становится типичным. Практически все делопроизводство осуществлялось на немецком, французском, латинском и других языках. Бюрократия становилась проводником западных форм культуры в различных ее проявлениях в российской общественной среде.

В современный период зарубежный опыт оказался особенно востребованным российской бюрократией. «Интеграция иностранных достижений, - пишут «Московские новости», - это камень преткновения российской политики. Казалось бы, кукурузная эпопея Никиты Хрущева должна была напрочь отбить у российских чиновников тягу к бездумному заимствованию зарубежного опыта. Но каждый чиновник (особенно настроенный на модернизацию) считает своим долгом быть если не впереди планеты всей, то хотя бы вровень с передовиками». Вот и Д. Медведев «рекомендовал и российским режиссерам: производство фильмов в жанре экшен сейчас особенно необходимо, поэтому надо использовать компьютерные технологии как в Голливуде, иначе «будет лажа»^[15].