Файл: Порядок проведения приватизации (Понятие и цели приватизации).pdf

В течение 1992-1999 гг. было приватизировано 80 процентов отечественного ТЭК (2345 предприятий). При этом упущенная выгода по причине неправильной оценки только реализованной государством нефтяной собственности составляет 400 млрд. дол. В процессе приватизации на предприятии «Тула-чермет» не были учтены два цеха, на базе которых впоследствии были созданы новые самостоятельные предприятия.

Следует отметить, что результатом приватизации, проводимой таким образом, стало то, что доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов оказались крайне низкими. Доля доходов от приватизации в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации за 1993-2003 гг., не превышала один процент (за редким исключением). По данным Госкомстата России, в указанный период от приватизации государственного и муниципального имущества поступило 106 млрд. руб. Из которых в федеральный бюджет — 78,2 млрд. руб.; бюджеты субъектов РФ — 14,6 млрд. руб.; муниципальные бюджеты — 8,8 млрд. руб.; государственные органы, проводящие приватизацию, — 4,3 млрд. руб.
Анализ экономических и правовых результатов приватизации демонстрирует, что соблюдение и реализация публичных интересов (государственных и общественных) приоритетными не являлись.

Соответственно, можно назвать в числе недостатков процесса приватизации:

1) отсутствие требуемой законодательной основы (большая часть нормативных правовых актов принималось по завершении очередного этапа приватизации);

2) устаревшие методики оценки объектов приватизации (отчуждение происходило по значительно заниженной стоимости);

3) отсутствие согласованной федеральной, региональной и муниципальной программы приватизации объектов собственности. Данный аспект сыграл отрицательную роль, т.к. во многих случаях приватизация осуществлялась в отсутствие нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований либо путем принятия индивидуальных актов главами администраций субъектов РФ. Помимо того, не учитывалась специфика приватизации в зависимости от ее объектов государственной и муниципальной собственности в субъектах РФ;

4) отношение к приватизации как к одномоментному процессу, не требующему особой подготовки. Тогда как «приватизация, как правило, проводится поэтапно: сначала предприятие подвергается санации (оздоровлению), затем оценивается экспертом и только потом продается частному капиталу»;

5) недостижение целей приватизации: оздоровление экономики, создание смешанной экономики с изменением форм собственности, развитие рыночных институтов (рынка ценных бумаг, системы институциональных инвесторов, банков, страховых компаний);

6) отсутствие требуемых институциональных условий, что обусловило неэффективное функционирование предприятий после изменения формы собственности;

7) отсутствие четкой последовательности процесса приватизации государственного и муниципального имущества. Так, в процессе размежевания форм собственности „забыли“ и о полезных ископаемых. Результатом этого явилось то, что компании, которые приватизировали горно- и нефтедобывающее оборудование, де-факто практически бесплатно получили контроль над природными ресурсами, что привело к денационализации природной ренты. В свою очередь, это обусловило финансовое банкротство государства (доходная часть госбюджета на достойном уровне неспособна покрыть те расходы, которые государство в силу объективно вменяемых ему функций обязано нести: оборона, содержание правоохранительных органов, система начального образования, детских домов и т.д.);

8) отсутствие эффективной системы внешнего государственного контроля. Счетная палата РФ была создана только в 1995 г., когда этап массовой приватизации был завершен. Нормы закона о привлечении органа государственного контроля к предприватизационной оценке активов не выполнялись;

9) институт государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций оказался неэффективным;

10) не была достигнута цель — создание социально ориентированной экономики. Не преследуется реализация публичного интереса, прежде всего в отношении национального богатства (нефтегазовой отрасли, нефтехимии, горнорудной индустрии, цветной металлургии, лесной промышленности).

Положительную роль сыграло принятие Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее — Закон о приватизации 1997 г.). Указанный закон закреплял понятие приватизации, объекты, субъекты приватизации, увеличивал до семи способы приватизации государственного и муниципального имущества. Тем не менее, данный Федеральный закон полную реализацию не получил. Прежде всего, он не смог оказать влияние на оценку ранее совершенных сделок по приватизации государственного и муниципального имущества.

На основании ст. 31 Закона о приватизации 1997 г. «все обязательства, возникшие по договорам купли-продажи государственного или муниципального имущества до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат восстановлению в учете продавцами имущества в порядке, установленном законодательством РФ, в течение двенадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона». Тем не менее, Правительством РФ не был установлен порядок восстановления в учете обязательств по купле-продаже государственного и муниципального имущества. Помимо того, программа приватизации в развитие этого Закона не была принята. Потому на деле Закон о приватизации 1997 г. остался нереализованным, и утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ.

На данный момент начался этап точечной приватизации государственного и муниципального имущества. Основным документом, регламентирующим процесс приватизации, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ (ред. от 27 июля 2006 г.) «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее — Закон о приватизации 2001 г.), который определяет понятие приватизации, принципы, отношения, на которые не распространяется его действие, планирование приватизации государственного имущества, способы приватизации и другие моменты. Тем не менее, реализация данного закона также связана с недостатками правового регулирования процесса приватизации.

3.2. Этапы приватизации государственной и муниципальной собственности

Ряд авторов выделяют следующие этапы приватизации: 1) спонтанная (1987 — 1991 гг.); 2) массовая (1992 — 1994 гг.); 3) денежная (1994 — 1997 гг.); 4) залоговые аукционы (1995 — 1996 гг.); 5) точечная (2001 г. — по настоящее время).

Характерной чертой четырех первых этапов приватизации является то, что они стартовали намного раньше принятия основных законодательных актов, которые необходимы для проведения соответствующих мероприятий. Такие нормативные правовые акты, как Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995 г.), Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (1996 г.), Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (1999 г.), Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (1999 г.) и др., были приняты уже по завершении залоговых аукционов.

Спонтанная приватизация состояла в присвоении прибыли руководителями предприятий, переводе активов в кооперативы, организуемые при предприятиях, формировании новых предприятий внутри страны, создании холдингов и системы перекрестного участия в собственности между предприятиями. Соответственно, большинство предприятий перешли в частную собственность еще в 1992 г., то есть до официального старта приватизации.

В указанный период было принято Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1104-1 «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР». Однако данный правовой акт вводил такой порядок приватизации государственного имущества, который практически невозможно было реализовать. К примеру, продажа активов разрешалась исключительно на аукционах, с предварительным извещением населения за 15 дней до аукциона. При этом трудовые коллективы имели преимущественное право приобретения. Однако механизм осуществления таких продаж не регламентировался. Потому следующим этапом законодательного регулирования приватизации стал Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. N 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». Указанный закон устанавливал перечень государственных органов, которые были уполномочены проводить приватизацию. В частности, были сформированы две государственные структуры, которые отвечали за проведение приватизации: Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества. Для проведения приватизации каждого предприятия создавалась комиссия, которая состояла из представителей фондов на региональном и местном уровнях, выступавших также в качестве продавцов государственного имущества. Помимо того, данный Закон регламентировал порядок и способы приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам приватизируемых предприятий, формулировал гарантии прав участников процесса приватизации.

Однако Закон вступал в силу с момента принятия Государственной программы приватизации, которая устанавливала цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации. Лишь Указ Президента РФ от 29 декабря 1991 г. N 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» утверждал Основные положения программы приватизации на 1992 г. Данный нормативный правовой акт стал основным документом, который регулировал массовую приватизацию 1992 — 1994 гг.

В соответствии с Программой, крупные предприятия должны были реорганизовываться в открытые акционерные общества, а затем приватизироваться комбинированным способом: в процессе привилегированного выкупа акций работниками, а также ваучерных аукционов. «Предусматривалась следующая последовательность: сначала закрытая подписка работников на акции и ваучерный аукцион, и только потом открывался доступ для внешних инвесторов. Единая и обязательная квота в 29 процентов акций выделялась для продажи на ваучерном аукционе. Это соотношение часто не соблюдалось: в среднем только 18,9 процента всех акций было выставлено на аукционную продажу».

На данном этапе центральной задачей приватизации являлось создание широкого круга собственников путем безвозмездной передачи государственной собственности. Тем не менее, поставленная задача достигнута так и не была. К примеру, Н. Петраков, проводя анализ последствий ваучерной приватизации, пишет: «Первая странность этой бумаги (ваучера) заключалась в том, что, будучи выданной государством и под гарантии государственной собственности, она не принималась этим государством к оплате, то есть не обменивалась по номиналу на рубли. Вторая странность ваучера состояла в том, что его можно было обменять на акции только строго ограниченного круга предприятий. При этом государство не обеспечивало своих граждан информацией об экономическом положении приватизируемых предприятий».

Ваучерная приватизация проводилась согласно Указу Президента РФ от 14 августа 1992 г. N 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», срок которой завершался 30 июня 1994 г. Ряд ваучерных аукционов был проведен с нарушением законодательства РФ, действующего на тот момент. Например, ВАЗ самостоятельно организовал аукцион по продаже своих акций. «Газпром» дал возможность принимать участие в аукционе только индивидуальным инвесторам, тем самым исключив зарубежных инвесторов и профессиональных игроков.

Цена акций на аукционах была сильно занижена. В основной массе приватизированных предприятий ваучер конвертировался в акции на сумму 20 дол., в результате чего совокупная стоимость российской промышленности составила менее 12 млрд. дол., что меньше капитализации одной американской фирмы.

Указанные аспекты прежде всего касаются федерального уровня. Однако процесс приватизации также активно развивался на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Следует отметить, что в субъектах РФ приватизация была юридически связана с федеральным законодательством, не учитывавшим специфику отдельных субъектов РФ.

При этом приватизация проводилась в отсутствие федерального закона о национализации и муниципализации, федерального закона о порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную. Разумеется, это создавало предпосылки для бесконтрольного распоряжения многими объектами государственной и муниципальной собственности. По мнению С.Н. Рябухина, «во многих регионах массовая приватизация прошла на фоне отсутствия законодательных актов регионального уровня. Так, в Сахалинской области законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации, не принимались до 1999 г. В ряде субъектов РФ (Рязанской, Тверской областях и др.) на основании нормативных правовых актов индивидуального характера фактически решения о приватизации объектов государственной собственности принимались главами администраций».

3.3. Способы приватизации в России

Двадцать лет назад, 11 июня 1992 года, Верховным Советом РФ была утверждена Государственная программа приватизации на 1992 год.

Программа была разработана в соответствии с требованиями закона Российской Федерации "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" от 3 июля 1991 года (в редакции от 5 июня 1992 года).

Государственная программа приватизации на 1992 год поставила цели формирования слоя частных собственников, повышения эффективности предприятий, социальной защиты населения и развития социальной инфраструктуры за счет средств от приватизации, содействия финансовой стабилизации, создания конкурентной среды и демонополизации, привлечения иностранных инвестиций, создания условий и организационных структур для расширения масштаба приватизации.

В программе была дана классификация объектов и предприятий по возможности их приватизации в 1992 году. Предприятия были поделены на группы: предприятия, приватизация которых была запрещена; разрешалась только по решению правительства РФ или правительств республик в составе РФ; разрешалась по решению Госкомимущества с учетом мнения отраслевых министерств; разрешалась в соответствии с местными программами приватизации; разрешалась с согласия трудовых коллективов в случаях, предусмотренных законом "О приватизации..."; предприятия, которые подлежали обязательной приватизации.