Файл: Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации : современное состояние и пути преодоления.pdf
Добавлен: 14.05.2023
Просмотров: 371
Скачиваний: 2
Существует множество концепций бюрократии, они появлялись под влиянием конкретной исторической эпохи, экономического положения, государственной власти и т.д. При всем многообразии бюрократических концепций, их все можно объединить к четырем основным типам[12]:
- Концепция Вебера — Вильсона;
- «Имперская» («азиатская») концепция;
- «Реалистическая» концепция;
- Концепция Карла Маркса.
Ну и свою специфику имеет российская концепция бюрократизма.
Основные характеристики данных концепций приведены в таблице 1.
Таблица 1 – Основные концепции бюрократии[13]
|
Концепция |
Автор, год появления |
Суть |
|
Вебера-Вильсона |
Немецкий социолог Макс Вебер, Начало ХХ века |
Определяя бюрократию, выделял общие черты для всех современных административных систем. Основные характеристики бюрократии: а) сфера влияния каждого бюрократического уровня жестко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно; б) иерархия бюрократической структуры основывается на твердых принципах субординации; в) вся деятельность происходит в форме письменных документов, которые хранят в архивах; г) все чиновники должны быть высококвалифицированными и компетентными не только в сфере своего круга обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом. |
|
«Имперская» («азиатская») |
Азиатские империи. С древних времен до конца ХХ века |
Классической формой является китайская бюрократия. «Китайская модель» по своим фундаментальным принципам и целям противоположна концепции Вебера. Император – единственный собственник всего. Чиновники были управляющими императорской собственностью. Существует аналогия: Император – центральная звезда, подданные – окружающие его созвездия. Вечен космос, значит, и власть Императора вечна. Человек – это сочетание хорошего и плохого. Поэтому задача бюрократии - смягчить негативные последствия от действия плохих людей, чтобы охранять эффективную власть Сына Небес. Чиновники должны были обладать способностью обеспечивать стабильность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. Чиновники были не самостоятельной силой в политике, а были императорскими лакеями. существовал механизм разъединения чиновников, разобщения их интересов. Существовала система, которая держала бюрократов под контролем Императора. Другие восточные концепции были не такие продуманные, как китайская. Различия были в деталях. Публичной службы не было. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд центральной власти и своих собственных. |
|
«Реалистическая» |
Западные страны, ХХ век |
Это та же веберовская модель бюрократии, только модернизированная и дополненная. Была сформулирована в большей степени американскими учеными. Они подвергли основательной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей лучше решать проблемы общества. Для чиновников –бюрократов введен этический компонент, осуществлен поворот к людям, т.е. человек с помощью чиновников решает свои проблемы. В последние годы пересматриваются принципы госслужбы, главным стал принцип: не человек для чиновника, а чиновник для человека |
|
Марксистская |
К.Маркс |
определял бюрократию как социальный организм-паразит, результат социально-классовых антагонизмов и противоречий и материализацию политического отчуждения. Бюрократия – абсолютное зло. Это объясняется: - бюрократ подменяет государственный интерес своим, частным; - бюрократия не способна решать насущные проблемы, т.к. у бюрократии нет государственного разума; - бюрократы не знают, оторваны от реальной жизни, предвзяты, творят произвол. И чем выше чиновник на иерархической лестнице, тем эти качества больше возрастают; - закрытость иерархии; - карьеризм – это ее образ жизни; - бюрократы считают, что только они компетентны; - бюрократизм все делает формально. Данную концепцию Маркс вывел, опираясь на анализ небольшого материала, в основном на деятельности прусской бюрократии первой половины XIX века. Но выводы Маркса применимы к большинству современных бюрократических систем. |
|
Российская |
С XIX века, а особенно со второй его половины — со времени реформ Александра II и по сей день, Россия |
В российской концепции сочетаются разные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов. В эпоху Петра 1 добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX века стала развиваться рациональная бюрократия. Бюрократия – это форма государственной власти, при которой подменяется общая воля волей группы лиц. Такая подмена происходит потому, что: - нерационально построен государственный аппарат; - слабое правовое регулирование процессов управления; - низкий уровень контроля за деятельностью чиновников; - слабая профессиональная подготовка чиновников. |
Таким образом, можно сделать вывод, что бюрократия – это государственный аппарат чиновников, назначение которого состоит в реализации государственного управления на основе строгой регламентированной деятельности, обязательных для всех процедур, которые обеспечивают баланс интересов человека и общества.
Низкая эффективность государственного управления, ущемление прав и свобод граждан – это результат дисфункции государственного аппарата. Борьба с нею может проходить с помощью управленческих, экономических, правовых методов[14].
1.2 Бюрократизм и государство: история взаимоотношений
Соотношение бюрократии и государства как системы органов требует интеграции итогов исторического, социально-психологического, организационно- управленческого и государственного анализа. Из-за актуальности темы бюрократии, наука еще не обладает всеобъемлющей теорией, объясняющей природу бюрократии на разных этапах общественного развития. В период советского времени эта тема была засекречена для исследований, были разработаны только общие вопросы социального направления. Начало глубокому исследованию задач было положено бесчисленными публикациями в периодической печати. При этом некоторые из них стали основами первых монографических исследований по этой проблематике, для некоторых характерен установленный эмоциональный настрой и антибюрократическая эйфория: сильно выраженное тяготение высказаться о назревших вопросах государственной и общественной жизнедеятельности, и твердая уверенность в возможности их быстрого решения.[15]
Определение «бюрократия» не имеет отрицательного смысла и не несет негативной нагрузки. Государство должно осуществлять главные направления своей деятельности через служащих. Разные учреждения как звенья государственного аппарата, органы управления организаций созданы для управления различными процессами, для организации связей между участниками общественности, а также между ними и обществом. Однако оправданно то, что такие органы наделены установленной властью в границах своей компетенции. При этом есть мнение, что они стараются иметь не собственную выгоду, а действуют согласно интересов тех, кто уполномочивает их управлять, удовлетворяют нужды самих управляемых.
Основными источниками, в которых изложена теория бюрократии, являются две работы М. Вебера: монография «Хозяйство и общество» (1922), к сожалению, незавершенная и статья «Парламент и правительство в преобразованной Германии». В отечественной науке интерес к трудам М. Вебера стал проявляться лишь с начала 80-х гг. Однако работы этого периода, с присущей им идеологизацией, характеризует резкая критическая направленность по отношению к творчеству великого немецкого ученого. И лишь с начала 90-х гг. появляются исследования, объективно истолковывающие суть теории рациональной бюрократии, согласно которой современная форма бюрократической организации, пришедшая на смену патриархальной системе средневековой администрации, была таким же историческим прогрессом, как переход от феодального к капиталистическому способу производства. М. Вебер полагает, что организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их исполняет. Единый порядок, его унификация становятся гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Бюрократизация же социальных и политических отношений воспринимается как самоочевидный факт. Социальная структурированность, по мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных групп, сословий и т.д.), находящихся непосредственно в системе аппарата управления и заинтересованных в его консервации, но и для всех членов общества.
Когда говорят о том, что дело затягивается, то можно услышать такие выражения: «бюрократические проволочки», «развели бюрократизм», само слово «бюрократ» стало чем-то вроде ругательства, оскорбления. Тем не менее, бюрократия и бюрократизм – это часть современного общества. Без бюрократии не может обойтись ни одно государство. Бюрократия осуществляет государственную власть, именно она является определенным типом динамики развития и приспособления к новшествам в обществе.
Бюрократия – административный аппарат современного государства или рациональная часть любой организации, работа которой проявляется в формализации нормативных процедур управления (структурных, процессных, целевых, методических, поведенческих и т.д.).
Отличием европейской, веберовской модели бюрократии является то, что она является рациональной, организованной, обеспечивающая эффективное управление на основании законов.
Условиями бюрократической организации формируются специфические типы личности, основными психологическими и моральными чертами при этом является политические, моральные и идейные конформизмы, ориентированные на выполнение формальных обязанностей, стандартизации потребности и интереса, следование правилам и предписаниям.
Конкретным источником толкования М. Вебера теории бюрократии служили характеристики того явления, которые предложены Гегелем. Бюрократия, согласно Гегелю — это сосредоточие государственного сознания и более выдающейся образованности. Она составляет костяк среднего сословия. В концепции Гегеля бюрократии и государства наблюдаются элементы их абсолютизации в значении придания им априорного достоинства. Гегель немного недооценил негативные аспекты бюрократизма – нейтрального появления бюрократии. Полагал, что бюрократия составляет главную часть среднего сословия, ему свойственна стабильность, развитый интеллект и правовое осознание, вместе с тем предупреждает, что его конструкция не рациональна для Российского государства, где одни составляют массу крепостных, другие – правящих.
Намеренно не разграничивает категории «бюрократия» и «бюрократизм» К. Маркс. В отличие от Гегеля он видел в бюрократии не «универсальное проявление государственного разума», а один из «частных» классов наряду с буржуазией и рабочими. Бюрократия по Марксу есть необходимая форма организации капиталистического производства. Разделение труда и его отчуждение в производственных отношениях неминуемо порождают необходимость в руководящем аппарате и во всевозможных надзирателях. Согласно его позиции задачей чиновника в обществе является лишь формальная поддержка якобы всеобщего государственного интереса. Бюрократия выступает примиряющей силой между корпорациями гражданского общества и получает возможность выдавать свои частные интересы за всеобщие.
Согласно мнения известного итальянского ученого Г. Моска – разделяет все государства на «феодальные» и «бюрократические». При этом феодальный тип организации – это такой тип власти, когда все управленческие функции исполняются одними и теми же работниками, а государство – это конгломерат малых образований, при этом каждое из которых самодостаточно.
При анализе бюрократического государства , Моска отмечает, что в нем «функции управления распределены не географически, а в соответствии с их характером… каждый атрибут верховной власти теперь возложен на множество отдельных иерархий чиновников, каждый из которых получает свой импульс от центрального органа государства. Поскольку различные функции правительства распределены среди разных лиц, деятельность малых групп, осуществляющих контроль над государством, становится значительно более эффективной и надежной».
Вместе с известными и общепризнанными в общей теории типами государств (рабовладельческое, феодальное, капиталистическое) должно рассматривать и бюрократический тип государства, который прошел тоже достаточно длительный исторический путь. Данный тип чередуется в истории с общепризнанными, то возникал, то уступал дорогу более сильному, нарождающемуся типу государства. Он имеет установленные исторические рамки, периодами превосходившие периоды жизни более исследованных классических типов.
Бюрократическим называется такое государство, где экономическая и политическая власть чиновничества господствует над волей иных членов общества, а имеющееся право вызвано выражать интересы самой бюрократии. Бюрократический абсолютизм, бюрократическая система управления отмечают такую форму власти, где главные политические функции реализовывает назначенное чиновничество. Часто такую роль играла политическая бюрократия (номенклатура).
Советским бюрократическим режимом было пройдено несколько этапов:
1) постоктябрьская бюрократия, когда вместе с новой армией чиновничества были и представители старой царской бюрократии;
2) культ личности с имманентно свойственным ему отношением к конкретному чиновнику как к винтику большого вездесущего механизма;
3) период «оттепели»;
4) период застойный социализм;
4) период перестроечного преобразования;
5) период реформ экономической и политической систем.
На данном этапе в России часто отсутствуют черты «рациональной» бюрократии в ее классическом соображении, к примеру:
- осуществлять внутриорганизационную деятельность на основании формальных, нормативно закрепленных процедур;
- строгого и неуклонного подчинения закону;
- обезличенности в принятии решений;
- руководства общегосударственных интересов.
И итогом этого является определенная задержка в формировании государственных бюрократических структур. В связи с чем появилась необходимость в широкомасштабной реформе государственных структур для основания высокопрофессиональной «рациональной» бюрократии.
В нынешней России говорить просто о бюрократии немного архаично. Нужно говорить о взаимосвязи бюрократии и элиты, взаимоотношении старой и новейшей номенклатур, в том числе некоторых иных проблем, поставленных в этой области эпохой.
Демократическое движение в Российском государстве в начале 90-х гг., бичевавшее недостатки давней системы управления, ее номенклатуры, создает аппарат, количественно значительно превосходящий старый. Нынешние политические процессы вызывают к жизни свежую элиту, также во многом контрастирующую с советской. Процесс замены элит, номенклатур уже был в истории, не однозначны его итоги.