Файл: Аппарат государственной власти (Понятие, основные признаки и функции государственной власти).pdf

Под вертикальными понимаются иерархические связи, которые основаны на непосредственном подчинении одних органов другим. Выделяют прескриптивные и дескриптивные вертикальные связи. Прескриптивные вертикальные связи основаны на передвижении информации от вышестоящих органов к нижестоящим. Дескриптивные вертикальные связи – информация, которая двигается снизу вверх (описывает состояние работы нижестоящих органов).

Горизонтальные связи – это связи координации, согласования своих действий для выполнения общей задачи; например, координация действий правоохранительных органов для осуществления контртеррористических действий [14, C.109].

К контрольно-корректирующим связям принято относить деятельность надзорных органов, которые осуществляют контроль поднадзорных органов, соблюдение и направление их деятельности в общее русло политики государства.

Государственный аппарат осуществляет функции – основные направления деятельности.

По целям направленности деятельности принято выделять внутренние и внешние функции. К внутренним относятся следующие функции:

• Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение безопасного сосуществования населения;
• Регулирование экономических отношений;
• Сохранение и укрепление государственной власти, совершенствование институтов права с целью достижения поставленных задач;
• Социальное обеспечение нуждающихся в помощи лиц;
• Формирование культурного наследия и проведение политики воспитательного характера;
• Информационно-идеологическая;
• И другие.

Государственный аппарат осуществляет внешние функции: обеспечение мира и поддержание мирового правопорядка в соответствии с международными нормами; сотрудничество с государствами с целью формирования общества, построенного по принципам глобализации; интеграция в мировое, экономическое, культурное и правовое пространство, и другие.

Осуществляются внутренние и внешние функции с помощью организационно-правовых и организационно-фактических форм.

Организационно-правовые формы – это совокупность определенных видов правовой деятельности, направленные на выполнение установленных государством задач. Выделяют следующие виды деятельности:

1. Правоисполнительная деятельность – это деятельность государственного аппарата по исполнению нормативно-правовых актов в обществе. Является одной из самых важных видов деятельности в государстве. Исполнительные государственные органы принимают меры по реализации диспозиции нормативно-правовых актов в обществе. В случае неудовлетворительной работы государственного механизма в правоисполнительной деятельности правовые нормы будут нести декларативный характер;
2. Правотворческая деятельность – работа государственных органов, обладающих правом законодательной инициативы, по подготовке и изданию нормативно-правовых актов, образующих правовую базу в государстве;
3. Судебная деятельность – осуществление правосудия уполномоченными государственными органами. Согласно ч.1 ст.118 Конституции РФ, «правосудие в РФ осуществляется только судом»[1]. Деятельность судов направлена на разрешение споров в процессуальной форме путем применения правовых норм;
4. Правоохранительная деятельность – работа государственных органов по охране правопорядка, прав и свобод граждан путем предупреждения правонарушений, привлечения к юридической ответственности, исполнения наказания и т.д.;
5. Контрольно-надзорная деятельность – проверка соответствия деятельности государственных органов, принимаемых ими решений. В основном, контрольно-надзорной деятельностью занимается прокуратура, а также конституционные суды.

Организационно-фактические формы связаны с подготовительной работой в процессе осуществления функций государственного аппарата. Автор относит сюда рассмотрение жалоб и ходатайств, статистика, организация снабжения, сбыта и т.д.[13, C.74].

Таким образом, государственный аппарат – это единая совокупность системообразующих связей, функционирующая внутри государства и на международной арене. Государственный аппарат выполняет поставленные задачи через организационно-правовые и организационно-фактические формы.

2.2 Система государственного аппарата

Государственный аппарат (механизм) состоит из государственных органов, государственных организаций, государственных учреждений, государственных предприятий, государственных служащих и материальных придатков.

Государственные органы – институты власти, обладающие соответствующими полномочиями, осуществляющие политику государства за счет ее средств и ресурсов. Принятие общих решений обязательна для исполнения. Примерами государственных органов являются президент, парламент, правительство, губернатор и т.д.

Под государственными организациями понимаются подразделения механизма государства, осуществляющие правоохранительную деятельность. Созданы с целью балансирования положения общества в государстве. Государственные организации поддерживают общественный правопорядок, к примеру, полиция, вооруженные силы, внутренние войска и т.д.

Государственные учреждения – подразделения государственного аппарата, функции которых сосредоточены в социальной, культурной, научной и других сферах. Например, библиотеки, поликлиники, театры, школы, университеты – данные институты созданы с целью реализации прав граждан в социальной сфере. Государственные учреждения не обладают властными полномочиями.

К государственным предприятиям относятся подразделения механизма государства, целью которых является осуществление хозяйственно-экономической деятельности для извлечения прибыли в пользу государства. Выполнение работ, оказание услуг, обеспечение производства – именно данные функции включены в полномочия государственных предприятий.

Государственные служащие – это лица, выполняющие определенные обязанности по реализации властных полномочий. Выделяют следующие виды государственных служащих в зависимости от полномочий:

• Лица, непосредственно исполняющие полномочия государственных органов (председатель правительства, президент, депутаты и т.д.);
• Лица, обеспечивающие полномочия государственных служащих-исполнителей (консультанты, помощники, советники и т.д.);
• Лица, управляющие государственным органом с целью осуществления властных полномочий (глава казначейства, специалисты, референты и т.д.);
• Лица, не обладающие властными полномочиями (государственные служащие, которые получают заработную плату за счет государственного бюджета).

К материальному придатку относят организационные и финансовые средства, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата.

Автор отмечает, что система государственного аппарата обладает гибкостью и маневренностью. Так, в случае повышения уровня преступности правоохранительные органы будут играть более важную роль. В условиях военных действий система государственного аппарата делает вооруженные силы первостепенным институтом в государстве. Например, РФ является государством, обладающим большой территорией. Для того, чтобы система государственного аппарата полноценно функционировала, необходимо придать ей гибкость. Так, в РФ парламент одобрил законопроект о реформировании органов местного самоуправления. Местное самоуправление – «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»[5].

Существует три основные модели построения государственного аппарата:

1. Монотеократическая – сочетание единовластия главы государства и духовенства. По содержанию полномочий глава государства одновременно является и главой церкви. Примером данной модели построения государственного аппарата является Ватикан;
2. Централизованно-сегментарная – осуществление государственной власти происходит только через центральные органы, которые функционируют в масштабе всего государства (правительство, парламент, верховный суд), а также через их представителей. Органы местного самоуправления обладают полнотой власти. Примером является Россия. Так, в Российской империи XIX века местные органы самоуправления отделялись от государственных, однако обладали ограниченными полномочиями. В Советском союзе местные органы были присоединены к государственной системе, в РФ положение органов местного самоуправления отражено в статье 12 Конституции РФ: В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В 2013 году Президент РФ Владимир Путин в ежегодном послании Федеральному Собранию (парламенту) сообщил следующее: «…считаю важнейшей задачей - уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и, в основном, законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году - в год 150-летия знаменитой Земской реформы»;
3. Моноцефальная – система государственных органов обладает единством: жесткая иерархия, приоритет вертикальных системообразующих связей, власть сконцентрирована у главы государства. Нижестоящие органы назначаются вышестоящими, местные органы власти являются государственными. Подобная модель государственного механизма характерна для Корейской народной демократической республики [14, C.93].

Таким образом, система государственного аппарата построена на взаимосвязанных элементах, которые функционируют в целях реализации полномочий государства. В мире сложился ряд систем государственного аппарата, которые имеют как сходства, так и свои особенности.

Глaвa 3. Государственный орган как элемент государственного аппарата

3.1 Понятие и основные черты государственного органа

Существует много определений понятия «государственный орган». Однако следует обратиться к правовым формам. Так, согласно Модельному закону об основах государственной службы, государственный орган – «образованная в соответствии с законодательством государства составная часть государственного аппарата, наделенная соответствующей компетенцией и производной от нее структурой, осуществляющая в присущих ей организационно-правовых формах государственно-властные полномочия…»[8].

Государственный орган является элементом системы государственного аппарата, участвует в осуществлении функций государства путем выполнения определенных обязанностей. Автор также руководствуется определением В.Л. Кулапова: государственный орган – «это юридически оформленная, организационно и экономически обособленная часть государственного механизма, которая состоит из государственных служащих, наделенных властными полномочиями и материальными средствами для выполнения в пределах своей компетенции от имени государства в целом определенного вида государственной деятельности»[11, C.104]. По мнению автора, данное определение содержит и основные признаки государственного органа, которые необходимо охарактеризовать.

Принято выделять следующие черты государственного органа как элемента государственного аппарата:

1. Издание и реализация нормативно-правовых актов путем применения установленных методов (правового принуждения). Государственный орган наделен правом издания юридических актов правоприменения, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания. В РФ правовая основа государственных органов закреплена в Конституции РФ, федеральных законах. Произвольное существование государственных органов не допускается;
2. Активное участие в осуществлении функций государственного аппарата. Следует отметить, что государственный орган осуществляет свои властные полномочия от имени государства в целом;
3. Представляет собой структуру, которая состоит из территориальных подразделений, скрепленных единством целей;
4. Самостоятельная и автономна, однако является первичным элементом механизма государства, занимает определенное место. Обладает экономической и организационной обособленностью, самостоятельностью;
5. Состоит из государственных служащих, находящихся в особых правоотношениях между собой и государственным органом. Правовой статус государственных служащих регулирует закон, а конкретизируются в локальных актах (должностные инструкции, штатные расписания, устав и т.д.). Служащие осуществляют свою деятельность на возмездной основе;
6. Имеет установленные законом компетенции. Реализация государственным органом своей компетенции – не только его право, но и обязанность, юридически закрепленная. Особенностью полномочий государственного органа состоит в том, что его права возникают не как привилегии, а как средство надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей. Не допускается выход государственного органа за пределы своей компетенции, которая определяется предметом ведения (задачами и функциями). Обладают властными полномочиями – ключевой признак государственных органов. В РФ полномочия государственных органов закреплены в Конституции, федеральных законах и иных нормативно-правовых актах. Органы государственной власти в рамках своей компетенции выступают от имени государства. Так же и на международной арене: как отмечает В.В. Романова, «через действия органов государства проявляется его суверенная воля, выразителем которой является каждый орган и их совокупность» [15, C.98].

Таким образом, государство осуществляет свои властные полномочия через государственные органы, которые имеют определенные признаки.

3.2 Виды государственных органов

Государственные органы исчисляются десятками, поэтому их классификация представлено широко. Поэтому автор выделяет виды государственных органов по определенным признакам.

По принципу разделения властей государственные органы делятся на органа законодательной власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти, институт главы государства и надзорно-контрольные органы.

Институт главы государства формируется в зависимости от формы правления (системы органов власти). В РФ главой государства является Президент, его полномочия регулируются Конституцией РФ: осуществляет руководство внешней политикой РФ, ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты и т.д. Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; представляет РФ внутри страны и в международных отношениях; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, обладает неприкосновенностью. Избирается Президент РФ на шесть лет.

Органы законодательной власти осуществляют свою деятельность для улучшения институтов права в государстве. Это возможно за счет издания нормативно-правовых актов, прежде всего, законов. Органы законодательной власти принято разделять на высшие и низшие. К высшим органам законодательной власти относят парламенты, которые занимаются принятие законов. В то же время, принято разделять данное полномочие и с другими органами законодательной власти (делегированное законодательство). Общее число членов парламента в разных государствах неодинаково. Самый многочисленный парламент в мире – Всекитайское собрание народных представителей – насчитывает 3000 членов. Обычно палаты парламентов состоят из нескольких сотен человек. Так, в Японии – 252 члена палаты советников и 511 членов палаты представителей, в Италии – 315 сенаторов и 630 депутатов. В РФ законодательные органы представлены следующим образом:

1. Федеральное Собрание РФ. Регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом от 08.05.1994 №3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и иными нормативными актами. Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного государственных органов. Количество представителей от субъектов РФ составляет 170 человек. Государственная Дума формируется путем выбора депутатов народом, избирается она на пять лет. Состоит нижняя палата Федерального Собрания РФ из 450 депутатов. Государственная Дума рассматривает законопроекты, принимает их в трех чтениях, Совет Федерации одобряет и направляет Президенту с целью утверждения и указания срока вступления в силу закона;
2. Законодательные органы субъектов РФ регулируются законами субъектов РФ, например, Законом Московской области от 01.06.1994 №3/94-ОЗ «О Московской областной Думе». К полномочиям законодательного органа Московской области относят: принятие законов Московской области, назначение референдумов в установленных законом случаях; назначение выборов в областную Думу; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и т.д.[6]. Порядок организации и проведения выборов депутатов устанавливается законами субъектов, которые не противоречат федеральному законодательству.