Файл: Общие положения контроля и надзора за оперативно-розыскной деятельностью.pdf

2. Виды контроля за оперативно-розыскной деятельностью

Государственный контроль подразделяется на два вида: общий и специальный.

Общий контроль – контроль, который охватывает всю деятельность подконтрольных объектов.

Специальный контроль – контроль, который осуществляется по какому-либо конкретному вопросу, направлению деятельности подконтрольного объекта (например, проверка исполнения конкретного управленческого решения).^[5]

Статья 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» прямо устанавливает, что проведение оперативно-розыскных мероприятий (включая получение компьютерной информации), которые ограничивают конституционное право граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения (часть вторая); в случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации, на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, допускается проведение оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных частью второй данной статьи, с обязательным уведомлением суда (судьи) в течение 24 часов; в течение 48 часов с момента начала проведения оперативно-розыскного мероприятия орган, его осуществляющий, обязан получить судебное решение о проведении такого оперативно-розыскного мероприятия либо прекратить его проведение (часть третья).^[6]

В целях контроля за законностью и эффективностью проведения оперативно-розыскных мероприятий в ст. 20 Закона об ОРД определены субъекты государственного контроля, являющиеся соответствующими гарантами законности использования норм Закона. К ним относятся: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации. Контроль они уполномочены осуществлять в пределах своих полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.^[7]

---

В редакции данной статьи изложены взгляды законодателя на разрешение проблемы контроля и надзора за ОРД в форме нормативной регламентации осуществления надведомственного контроля. Цель этого – исключение возможности использования форм и методов специальной оперативной деятельности, помимо целей и задач, указанных в Законе об ОРД. Кстати, в п. 1 ст. 49 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», именуемой «Государственный контроль за деятельностью полиции», также указаны субъекты госконтроля. Приводим редакцию п. 1 ст. 49: «Государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами». При этом отметим, что согласно п. 10 ч. 1 ст. 12 в обязанности полиции входит осуществление оперативно-розыскной деятельности в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности, а также в иных целях, предусмотренных федеральным законом. Для реализации этой функции в системе МВД России созданы специальные подразделения, осуществляющие ОРД.

В соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» проведение оперативно-розыскных мероприятий, в том числе наблюдения, возможно лишь в целях выполнения задач, предусмотренных статьей 2 данного Федерального закона, и только при наличии оснований, предусмотренных статьей 7 того же Федерального закона.^[8]

Предписания ст. 20 этого Закона распространяются на оперативно-розыскную деятельность в пределах полномочий каждого субъекта госконтроля. Вместе с тем следует отметить, что в редакции статьи не упомянута одна из конституционных ветвей власти России – судебная. В этой связи представляется важным дополнить ст. 20 Закона об ОРД еще одним субъектом (видом) внешнего контроля за ОРД – судебным контролем. В качестве обоснованности такого предложения сошлемся на Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», в ст. 51 данного Закона, именуемой «Судебный контроль и надзор», установлено: «Судебный контроль и надзор за деятельностью полиции осуществляются в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами». Вместе с тем с учетом того, что в Законе «О полиции» осуществление судебного контроля прописано в отдельной статье, подобный подход возможен и в отношении включения судебного контроля и надзора отдельной статьей и в структуру Закона об ОРД. Кстати, осуществление прокурорского надзора за деятельностью полиции в Федеральном законе «О полиции» также предусмотрено в отдельной статье (ст. 52 Закона). Приведем редакцию ст. 52: «Надзор за исполнением полицией законов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством».

---

Рассмотрим правовые возможности каждого из указанных в ст. 20 Закона об ОРД субъекта внешнего государственного контроля.

Президентские полномочия определены в первую очередь в Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства. Важнейшей функцией Президента как главы государства, имеющего стратегический статус среди других органов госвласти, является то, что он выступает гарантом Конституции России, прав и свобод человека и гражданина. Президент, являясь высшим должностным лицом государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, осуществляет внешний контроль за правоохранительной, в том числе оперативно-розыскной, деятельностью, за соблюдением применения норм Закона об ОРД субъектами, уполномоченными осуществлять такую деятельность.

Говоря о полномочиях Президента РФ в осуществлении контроля за ОРД, следует особо отметить то, что согласно ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, он же утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения об этих органах и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Таким образом, именно Президент РФ осуществляет руководство названными выше федеральными министерствами и службами (органами исполнительной власти) «правоохранительного блока», уполномоченными проводить оперативно-розыскную деятельность.

При этом президентский контроль может осуществляться в двух основных формах:

1) непосредственный контроль со стороны Президента РФ. Контроль при непосредственном участии главы государства на федеральном уровне Президент уполномочен проводить, в частности, в ходе осуществления отбора и расстановки руководящих кадров правоохранительных органов. Глава государства также вправе заслушивать доклады (отчеты) руководителей «правоохранительного блока», выносить вопросы, связанные с ОРД, на рассмотрение Совета Безопасности, участвовать в работе коллегий и совещаний федеральных органов исполнительной власти, запрашивать информацию об обеспечении прав и свобод человека и гражданина при проведении правоохранительными органами ОРМ;

2) контроль через соответствующие президентские структуры, например, путем дачи поручения Контрольному управлению Президента РФ о проведении проверки на предмет соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий субъектами ОРД. В данном случае контрольное мероприятие будет проводить специальный департамент по инспектированию правоохранительных органов Контрольного управления, в котором работают госслужащие, имеющие специальные допуски. К такой проверке в соответствии с п. 5 Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации могут быть привлечены также соответствующие сотрудники (военнослужащие, работники) правоохранительных органов, например МВД России, ФСБ России, а также прокуратуры Российской Федерации.^[9]

---

Определяющая роль в обеспечении президентского контроля принадлежит Администрации Президента Российской Федерации (далее – Администрация). Согласно п. 1 Положения об Администрации, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 года № 490, Администрация является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ. Кроме того, в п. 5 данного Положения установлено, что Администрация осуществляет функцию контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ. Таким образом, Администрация наделена полномочиями по осуществлению контроля за всеми принятыми главой государства решениями, в том числе и по вопросам, касающимся соблюдения прав и свобод человека и гражданина в ходе проведения ОРД в Российской Федерации.

Основные функции по обеспечению президентского контроля на практике реализует Контрольное управление Президента РФ (КУ Президента). В соответствии с Положением о контрольном управлении Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 8 июня 2004 года № 729 <4>, Контрольное управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. В соответствии с п. 3 основными задачами Управления, в частности, являются:

– контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации);

– контроль за реализацией общенациональных проектов;

– контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов главы государства.^[10]

Таким образом, Контрольное управление уполномочено осуществлять реализацию органами исполнительной власти, организациями, их должностными лицами федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений, посланий и поручений Президента РФ, а также общенациональных проектов, готовить по результатам контрольных мероприятий информацию для главы государства и участвовать в предупреждении и устранении выявленных нарушений.

---

В своей практической работе Контрольное управление при проведении проверок изучает и дает оценку, например, полноте и эффективности исполнения, скажем, правоохранительными органами федеральных законов, в том числе Закона об ОРД; соответствию ведомственных механизмов организации ОРД задачам борьбы с преступностью; состоянию ведомственной нормативной правовой базы ОРД, ее соответствию федеральному законодательству; оценивает уровень профессионализма субъектов оперативно-розыскной деятельности, а также состояние выполнения государственными органами исполнительной власти гарантий правовой и социальной защиты, установленных для субъектов ОРД. Таким образом, президентскому контролю подлежит состояние исполнения федеральных законов, изданных главой государства правовых актов и поручений по вопросам ОРД.

В целях осуществления контроля Контрольное управление наделено полномочиями создавать комиссии с привлечением для проверки работы, например, МВД России, сотрудников других правоохранительных органов, имеющих соответствующие допуски для осуществления ОРД, направлять своих должностных лиц на заседания коллегий и совещания по вопросам ОРД; требовать объяснения, документы по вопросам организации работы; вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу нарушений и неисполнения требований федеральных нормативных правовых актов, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ; вносить предложения Президенту, руководителям государственных органов исполнительной власти о привлечении к ответственности и временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей, а также направлять в органы прокуратуры Российской Федерации, следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях. Кроме того, Контрольное управление уполномочено запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц.

Федеральное Собрание Российской Федерации в целях оценки общей ситуации, складывающейся с применением законов в стране, осуществляет общий контроль за их исполнением. Информация о состоянии исполнения Закона об ОРД формируется на основе заслушивания информации руководителей МВД России на заседаниях палат Федерального собрания, в ходе подготовки и принятия изменений и дополнений в законодательство об оперативно-розыскной деятельности, а также при работе с избирателями.^[11]

---