Файл: Современная законодательно-нормативная база защиты государственной тайны (Правовое регулирование государственной тайны).pdf

4 сентября 1995 г. Постановлением Правительства РФ № 870 утверждены Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, в соответствии с которыми сведения, отнесенные к государственной тайне, по степени секретности подразделяются на сведения особой важности, совершенно секретные и секретные.

По степени секретности сведения дифференцируются в зависимости от ущерба, который может наступить в результате их распространения. Распространение сведений особой важности может нанести ущерб интересам РФ; совершенно секретных - интересам министерства (ведомства) или отрасли экономики РФ; секретных - интересам предприятия, учреждения или организации в военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной или оперативно-розыскной деятельности.

Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержден Указом Президента РФ № 61 от 11 февраля 2006 г. Данный Перечень содержит 87 групп сведений о перечисленных выше сферах деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Статья 13 Закона «О государственной тайне» устанавливает пятилетний цикл пересмотра обоснованности засекречивания сведений, отнесенных к государственной тайне, и их соответствия установленной ранее степени секретности; максимальный срок сохранения секретности - 30 лет, в исключительных случаях возможно его продление по заключению Межведомственной комиссии по защите государственной тайны.

В развитие положений Закона «О государственной тайне» в последующем было принято несколько законов. Так, Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» предусматривает, что сведения об используемых или использованных при проведении негласных оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и о тактике проведения оперативно-розыскных мероприятий составляют государственную тайну и подлежат рассекречиванию только на основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативнорозыскную деятельность (ст. 12).

Федеральный закон от 10 января 1996 г. № «О внешней разведке» устанавливает, что сведения о лицах, оказывающих (оказывавших) конфиденциальное содействие органам внешней разведки Российской Федерации, составляют государственную тайну, и рассекречиванию в связи с истечением максимально допустимого срока засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не подлежат.

---

Итак, государственная тайна представляет собой самостоятельный правовой институт суверенного демократического государства, который определяет круг сведений, распространение которых может принести ущерб внешней безопасности РФ. Институт государственной тайны является основной составляющей системы информационной безопасности, являющейся частью системы национальной безопасности государства.

ГЛАВА 2 СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И СЛУЖЕБНОЙ ТАЙНЫ

2.1 Государственная и служебная тайны

Институт тайны, уходящий корнями в далекое прошлое, призван не только обеспечивать интересы личности, общества, публично-правовых образований, но и находить пути их эффективного взаимодействия. Актуальность этого вопроса в современных условиях очевидна: законодательно не урегулированы многие аспекты правового института тайны, окончательно не сформирован его понятийный аппарат. Кроме того, в обществе далеко не все осознают необходимость существования подобного института, призванного охранять определенный перечень сведений от использования третьими лицами.

Как уже отмечалось, с древнейших времен складывались отношения, тесно связанные с тайной. Древнеегипетскими источниками права в качестве наказания за разглашение государственной тайны предусматривалась высшая мера наказания, в Древнем Риме за подобное деяние предусматривались штрафные санкции, вдвое превышающие реально нанесенный ущерб. Существовал и прототип коммерческой тайны: ремесленники, торговцы, промышленники вели учет своей деятельности только лишь для последующего контроля со стороны фискальных органов и содействия правосудию^[11]. С течением времени понятие тайны претерпевало некоторые изменения, но общий смысл оставался неизменным. В настоящее время тайна представляет собой один из важнейших институтов, определяющих соотношение интересов личности, общества и государства, частного и публичного права, основания и пределы вмешательства государства в негосударственную сферу, степень информационной безопасности личности, общества и государства^[12].

---

В современном законодательстве не сложилось единого подхода к определению тайны. Так, ряд федеральных законов (Закон «О государственной тайне», ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», ФЗ «Об аудиторской деятельности» и др.) рассматривают тайну как сведения, обладающие определенными признаками. Согласно другому подходу, который отражен в ФЗ «О коммерческой тайне», тайна являет собой правовой режим конфиденциальности сведений. Научная литература также изобилует разнообразием точек зрения на дефиницию обозначенного понятия. Например, А.А.Дворников предлагает определять тайну как установленную федеральными законами и иными нормативными правовыми актами конфиденциальность информации, нарушение которой может повлечь причинение ущерба охраняемым законом интересам и за нарушение которой предусмотрена юридическая ответственность^[13]. В данном случае следует говорить не о правовом режиме, а о состоянии, результате установленного режима.

В качестве правового режима тайна рассматривается и Д.А.Ловцовым^[14]. Согласно такому подходу следует говорить, что определенные сведения не являются тайной, а находятся в тайне. Мнения о том, что тайна - это определенная информация о действиях (состоянии и других обстоятельствах) определенного лица (гражданина, организации, государства), не подлежащая разглашению, придерживается Красавчикова Л.О^[15].

Все приведенные выше позиции обоснованы и не вызывают сомнений. Хотя оба подхода допустимы и вряд ли могли бы быть заменены один другим, не стоит забывать о значении принципа единообразия в толковании и применении норм права.

Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" в зависимости от категории доступа делит информацию на общедоступную и информацию ограниченного доступа. Последняя, в свою очередь, либо составляет государственную тайну, либо является конфиденциальными сведениями. Рассматриваемый нами институт служебной тайны регулирует отношения, связанные с конфиденциальной информацией.

Что общего и в чем принципиальные отличия государственной и служебной тайны? Для ответа на поставленный вопрос необходимо, в первую очередь, проанализировать имеющееся в данной области законодательство.

Согласно точке зрения Петрова К.С. многоуровневая структура правового регулирования защиты государственной тайны в РФ включает в себя четыре основных уровня: конституционный, международно-правовой, законодательный и подзаконный^[16] [6; с.385]. На законодательном уровне наибольший интерес представляет Закон РФ от 21 июля 1993г. №5485-1 «О государственной тайне», который определяет государственную тайну как защищаемые государством сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

---

Намного труднее сформулировать понятие служебной тайны ввиду отсутствия специального нормативно-правового акта, который бы вобрал в себя нормы права, составляющие данный институт. Однако ряд федеральных законов говорят о служебной тайне как о сведениях, требующих правовой охраны. Например, Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в ст.15, очерчивая круг основных обязанностей государственного служащего, указывает на то, что последний обязан не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Совершенно очевидно, что речь идет, в том числе, о служебной тайне. Стоит отметить тот факт, что в 2004 году была предпринята попытка стабилизировать институт служебной тайны посредством внесения на рассмотрение в ГД РФ Проекта Федерального закона N 124871-4 "О служебной тайне", который рассматривал служебную тайну как правовой режим. При этом ст.2 законопроекта определяла служебную тайну как конфиденциальные сведения, образующиеся в процессе управленческой деятельности органа или организации, распространение которых препятствует реализации органом или организацией предоставленных ему полномочий либо иным образом отрицательно сказывается на их реализации, а также конфиденциальные сведения, полученные органом или организацией в соответствии с их компетенцией в установленном законодательством порядке. Некоторое время понятие служебной тайны находилось бок о бок с понятием коммерческой тайны в ст.139 ГК. Справедливо замечание Г.Г.Камаловой по этому поводу: «Правовая норма в данной части оказалась мертворожденной и внесла лишь дополнительную путаницу, так как не основывалась на глубоком знании закономерностей развития регулируемых публично-правовых отношений в процессе сбора, накопления, обработки и использования служебных сведений ограниченного доступа, понимания которых в условиях новой зарождающейся российской государственности в середине 1990 -х гг. ожидать было рано»^[17]. Чаще всего служебную тайну определяют согласно Указу Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» как служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами. Но такое широкое определение фактически стирает различия между государственной и служебной тайной. Поэтому предпочтительнее для определения служебной тайны пользоваться Постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 N 1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятел ь- ности", которое четко разграничивает две разновидности тайны и, что немаловажно, дает следующее понятие служебной информации: это несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью, а также поступившая в организации несекретная информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами. Не будем забывать и о том, что служебная тайна имеет место быть не только в государственных органах, но и в органах местного самоуправления, которые в соответствии со ст.34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не входят в систему органов государственной власти. Учитывая все вышеизложенные доводы, можно сформулировать следующее определение служебной тайны: это конфиденциальные сведения, возникшие в рамках деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, не составляющие государственную тайну, но доступ к которым ограничен на основании федерального законодательства.

---

Также следует обратить внимание на субъектов правоотношений государственной и служебной тайны. В первом случае к ним относятся лица, которые в соответствии со ст.1 Закона «О государственной тайне» обязаны соблюдать требования названного закона: органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации независимо от их организационно - правовой формы и формы собственности, должностные лица и граждане Российской Федерации, взявшие на себя обязательства либо обязанные по своему статусу исполнять требования законодательства о государственной тайне. Ошибочно утверждение, что гражданин является носителем сведений, составляющих государственную тайну. Закон рассматривает гражданина в качестве субъекта правоотношений, а под носителями сведений, составляющих государственную тайну, подразумеваются материальные объекты, в том числе физические поля, в которых такие сведения находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов. К субъектам служебной тайны относятся органы государственной власти и их должностные лица, должностные лица органов местного самоуправления, а также граждане, у которых возникает обязанность исполнять требования по соблюдению служебной тайны в силу должностного положения либо трудовых обязательств. Правовое регулирование в области государственной службы основывается на нормах Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федерального закона от 27.07.2004 ^9-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Федерального закона от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе".

Первый из перечисленных законов устанавливает систему государственной службы, которая включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов. Под федеральным государственным служащим, исходя из положений вышеупомянутых законов, понимается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Ст.10 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" называет муниципальным служащим гражданина, исполняющего в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Сравнивая субъектов правоотношений в области государственной и служебной тайны, можем сказать, что в обоих случаях это лица, располагающие сведениями ограниченного доступа. Однако субъектами служебной тайны являются только государственные и муниципальные служащие, которым сведения ограниченного доступа стали известны в результате исполнения ими служебных обязанностей. Необходимо также подчеркнуть тот факт, что сведения, составляющие государственную тайну, могут стать известны случайному лицу (лицом, имеющим доступ к государственной тайне, утерян носитель сведений, составляющих государственную тайну; «случайное» лицо находит этот носитель). В таком случае гражданин, не имеющий доступа к государственной тайне, но завладевший сведениями ограниченного доступа, не может привлекаться к уголовной ответственности даже в случае разглашения им таких сведений.

---