Файл: Понятие государственной социальной помощи.pdf

В соответствии со ст.34 Гражданского кодекса РФ функции органов опеки и попечительства возложены на органы местного самоуправления.^[17] Такой подход является общепринятым, поскольку считается, что органы местного самоуправления находятся «ближе всего» к рядовым гражданам и способны наиболее оперативно и эффективно разрешать задачи такого уровня. Однако именно органы местного самоуправления в силу объективно присущей им консервативности подходов и инерционности мышления труднее всего поддаются реформированию. Подавляющее большинство органов местного самоуправления все еще несут на себе отпечаток советской системы, для которой были характерны следующие черты:

‒ «самоуправление» носило в значительной степени номинальный характер;

‒ властные функции были жестко централизованными, проявление инициативы не поощрялось;

‒ местные бюджеты формировались в значительной мере за счет дотаций, получаемых из центра.^[18]

В сложившейся ситуации органы местного самоуправления оказались не готовыми принимать на себя больший объем полномочий и ответственности, чем санкционирование лишения родителей их родительских прав с последующей передачей детей в систему государственных воспитательных учреждений.

2. Еще одним фактором, крайне влияющим на положение, складывающиеся относительно борьбы с безнадзорностью и сиротством, является низкая культура взаимодействия между различными ведомствами практически на всех уровнях. Среди ведомств, так или иначе принимающих участие в реализации государственной политики в указанной сфере следует отметить Министерство образования и науки Российской Федерации (в чем ведении находятся детские дома интернатного типа, на которые приходится львиная доля устроенных детей), Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Департамент социальной защиты населения (в чем ведении находятся приюты и специализированные учреждения для детей с психическими и физическими отклонениями), Министерство
здравоохранение РФ (в чем ведении находятся дома ребенка). Взаимодействие между указанными ведомствами организовано плохо. Вызывают также некоторое опасения усиливающиеся тенденция вмешательств в эту сферу таких специфических органов, как МВД России и Министерство обороны РФ. Причем тревогу вызывает не, только принципиальная возможность создания специальных учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей, в рамках этих ведомств, а отсутствие необходимой правовой базы и четкой концепции места и роли таких учреждений в системе этих ведомств, системы контроля над их деятельностью, процедур отбора воспитанников и определения их дальнейшей судьбы.

3. Наряду с имеющими место различными экспериментами, организационно-правовое обеспечение которых оставляет желать лучшего, следует указать на преобладание консервативных подходов в системе государственных воспитательных учреждений. К сожалению, поиску новых форм и методов работы в системе государственных воспитательных учреждений не уделяется должного внимания. Правилом является помещение детей в детские дома интернатного типа, родители которых автоматически получают весь объем прав государственного опекуна и всю связанную с этим ответственность. Процент последующего устройства этих детей в семьи (приемные семьи, передачу под опеку, усыновление) крайне невысок. Выпускники таких детских домов испытывают значительные трудности при последующих попытках интегрироваться в общество.

4. Необходимо также указать на отсутствие практики взаимодействия государственных органов и учреждений с общественными организациями. Государственные органы в подавляющем большинстве случаев отказываются от использования частной или общественной инициативы, которые могли бы принести значительную пользу обществу. Так, большинство общественных организаций, занимающихся защитой прав и интересов детей, не встречают понимания и поддержки у органов опеки и попечительства, негосударственным детским домам приходится функционировать на полулегальных основаниях, под постоянной угрозой закрытия, нередки случаи откровенного чиновничьего произвола в отношении негосударственных организаций.

Для того чтобы переломить ситуацию и добиться значительных позитивных результатов, потребуется сильная политическая воля, комплексный подход и надлежащее правовое обеспечение предпринимаемых шагов.

Длительный кризис, который переживает российская экономика и общество, не могли не сказаться на положении российской семьи. Падение уровня жизни, девальвация моральных ценностей, повышение уровня агрессивности в обществе увеличили частоту и остроту внутренних кризисов в семьях, преодолеть которые самостоятельно они зачастую оказались не в силах. Все это поставило на повестку дня вопрос о создании системы ранней помощи семье, когда ее еще можно спасти. Однако, с одной стороны, в существующей системе социальных служб отсутствует служба, которая могла бы взять на себя осуществление подобных функций, с другой стороны, одним из главных правовых принципов семейного законодательства является принцип охраны права на частную жизнь и недопустимо вмешательство в дела семьи до тех пор, пока не возникла реальная угроза жизни и здоровью ее членов.

Одной из необходимых предпосылок достижения действенных результатов в борьбе с безнадзорностью и сиротством является качественное изменение места и роли уполномоченных органов в области прав детей, в системе органов, осуществляющих контроль над соблюдением прав и интересов детей. Это, в свою очередь требует наделение органов опеки, попечительства и патронажа новыми полномочиями и функциями, которые бы соответствовали ведущей позиции. Именно на уровне органов опеки, попечительства и патронажа должен быть организован эффективный контроль над соблюдением прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, надзор над деятельностью учреждений, в которые были устроены такие дети, мониторинг условий их содержания, разработан специальный инструмент, предусматривающий быстрое и эффективное пресечение нарушений прав воспитанников.

Все вышеперечисленное требует:

‒ разработки и принятия ряда, согласованных между собой нормативных актов, устанавливающих правовые основы деятельности органов местного самоуправления как на федеральном уровне (законы субъектов федерации) так и на региональном уровне (законы субъектов федерации);

‒ создание необходимой материально-финансовой базы, которая обеспечит адекватное финансовое обеспечение эффективного выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций. Это потребует, с одной стороны пересмотра долей налоговых поступлений, направленных в федеральный, региональный и местные бюджеты, оптимизацию управления местными налогами и упорядочение бюджетных отношений с целью целевого использования средств, выделяемых из федерального бюджета на финансирование соответствующих органов местного самоуправления;

‒ интенсивных политических усилий с целью переломить инертность и консерватизм органов местного самоуправления, их нежелание брать на себя дополнительные функции, и соответственно, возлагать на себя дополнительную ответственность.

Реализация указанных задач потребует значительных финансовых затрат и организационных усилий, в первую очередь, от федеральных органов власти, и возможно, целесообразно было бы проводить ее в рамках реформы органов местного самоуправления. Так же, необходимой будет оказание помощи в правовом обеспечении указанных процессов путем разработки типовых законов и подзаконных актов, которые могли бы быть использованы для принятия на их базе региональных или местных актов.

Следует также отметить назревшую необходимость проведения реформы государственных органов, в компетенцию которой входит осуществление защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей. Первостепенную роль в деле защиты прав детей, оставшихся без родительского обеспечения, должны играть органы опеки и попечительства (они должны принимать те или иные решения относительно обращения в суд, назначения опекуна, устройство ребенка в воспитательное учреждение или передачу в приемную семью). Однако все вышесказанное ни в коей мере не означает, что все иные государственные органы могут устраниться от решения указанных задач.

Принципиальное распределение сфер регулирования между Министерством образования и науки РФ, Министерством здравоохранения РФ и Министерством труда и социального развития РФ сложилось в значительной степени исторически и не вызывает особых возражений.

Таким образом, имеется настоятельная необходимость системной перестройки указанных ведомств, для повышения эффективности их контрольных функций, с тем, чтобы они соответствовали тому высокому уровню, который общество предъявляет к ним сегодня. Неадекватность контрольных функций российских ведомств, разработанных в рамках командно-административной системы и для ее нужд, сегодня очевидна. Многочисленные скандалы, связанные со злоупотреблением (и даже преступлениями) в отношении воспитанников, наглядно это демонстрирует.

Отдельного упоминания заслуживает существующий в законодательстве (Семейном кодексе РФ) пробел относительно правовых оснований передачи органами опеки и попечительства детей в негосударственные воспитательные учреждения. Сформировавшаяся за предыдущий период система предполагала устройство органом опеки и попечительства ребенка, оставшегося без попечения родителей в государственное воспитательное учреждение, руководителем которого передавали также все права и обязанности, связанные с защитой его прав (соответственно, и ответственность). Сложившаяся ситуация требует:

‒ предоставление органам опеки и попечительства дополнительных полномочий, связанных с защитой прав и интересов ребенка, осуществление контроля над его содержанием и воспитанием;

‒ осуществление контроля над соблюдением прав и законных интересов ребенка на мониторинговой основе;

‒ законодательного урегулирования проблем, связанных с созданием правовой основы «делегирования» отдельных прав и полномочий, связанных с защитой прав и интересов ребенка, воспитательному учреждению (как государственному, так и негосударственному) либо физическому лицу, осуществляющему функции патронатного воспитателя (приемного родителя или иного лица, в зависимости от формы устройства).

Глава 3. Проблемы реализация социальной политики в РФ и пути их решения

3.1 Проблемы реализация социальной политики в РФ в интересах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Правительство РФ и муниципальная власть уделяют огромное внимание проблемам в сфере опеки и попечительства детей-сирот, и детей оставшихся без попечения родителей. Политика в этой области реализуется через государственные программы. Несмотря на достигнутые положительные результаты все же работа органов опеки не на высоком уровне.

Предложения по реформированию органов опеки, исходящие, в частности, со стороны Уполномоченного по правам ребенка при
Президенте РФ П.А. Астахова предусматривают централизацию структуры соответствующих органов: «Нужна колоссальная и незамедлительная реформа органов опеки. Надо понимать, что это огромная армия, около миллиона чиновников. Их надо объединить. Они должны между собой очень хорошо координироваться. Но для этого нужно выстроить эту систему на региональном уровне, задавая федеральные стандарты».^[19]

Для совершенствования работы уполномоченных органов в сфере опеки, попечительства и патронажа района «Коптево» и в целом города Москвы определены основные причины, препятствующие эффективному функционированию системы защиты детей-сирот:

1. Одна из самых важных проблем в работе системы опеки и попечительства – недофинансирование:

‒ недостаточный уровень материально-технического обеспечения, необеспеченность органов опеки и попечительства необходимыми средствами как финансовыми, так и материальными (оргтехникой, транспортом), что затрудняет выполнение ими своих функций;

‒ низкий уровень заработной платы сотрудников подразделений опеки (от 18000 до 25000 тысяч рублей);

‒ отсутствие средств, для прохождения сотрудниками курсов повышения квалификации или получения профильного образования;

‒ проблемы выплаты опекунских пособий, пенсий, доплат за лечение и пособий на детей, часто пособия выплачиваются с задержками и не в полном объеме, кроме того законодательно не определен уровень власти, выплачивающий эти пособия, отсутствие многих видов льгот или невозможность ими воспользоваться, отсутствие дополнительной помощи, очень низкий объем выплат на содержание подопечных.

2. К основным проблемам в организации деятельности органов опеки и попечительства относятся:

‒ недостаточное кадровое обеспечение;

‒ невысокий уровень профессионализма специалистов;