Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации(Определение и основные модели местного самоуправления).pdf

Советская модель местного самоуправления функционировала в республиках распавшегося Советского Союза, в ряде бывших социалистических стран Восточной Европы, и действует в настоящее время в КНР, на Кубе, в КНДР и во Вьетнаме.

При этой модели все советы, начиная с самого низкого уровня, являются органами государственной власти на своей территории, все другие органы подчинены советам. Система советов предусматривает иерархическую подчиненность и отсутствие самостоятельности местных органов: «Советская модель местного самоуправления, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в инструмент командно – административной системы» []. Правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными органами.

«Советская модель государственно-правового строительства не является продуктом субъективного усмотрения, она возникла в процессе противоречия между народной стихией и имперской системой властных отношений, существовавшего на протяжении двух столетий» [].

Смешанная модель имеет сходства с европейской континентальной и с англосаксонской, при этом обладая своими специфическими чертами. Признаком смешанной модели и отличием ее от других стало сочетание автономного местного самоуправления на самом низком территориальном уровне и государственным на более высоком.

Анализ различных моделей местного самоуправления показывает, что средства государственного контроля над деятельностью муниципалитетов и резервы их автономии могут быть весьма разнообразными и меняться в зависимости от влияния разных факторов, развития регионального политического процесса, расстановки политических сил, а также влияния культурно – исторических факторов. Будущее муниципальной реформы в нашей стране «…зависит от того какая концепция местного самоуправления взята за основу» [].

Любая модель местного самоуправления всегда следует за государственным развитием, всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.

Современная модель организации местного самоуправления в РФ имеет смешанный характер и включает в себя отдельные черты англосаксонской, континентальной и советской моделей, она наиболее приближена к германской практике, которая учитывает конституционный принцип выраженной муниципальной автономии, и в то же время характерна для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью.

2. Становление и тенденции развития местного самоуправления в России

2.1. История становления местного самоуправления в России

Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций [].

Уже в Древней Руси существовали формы самоуправления, речь идет о зарождении общинного местного самоуправления. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное самоуправление зарождалось там, где появлялись союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов на определенной территории и образовавших вертикальное подчинение власти.

С принятия христианства на Руси местное самоуправление существовало в форме производственных и территориальных общин. Люди, объединялись в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами.

В 1702 г. по указу Петра первого в каждом уезде при воеводах были сформированы дворянские советы (на выборной основе), которые управляли уездом совместно с воеводой. Более того, воеводы обязаны были согласовывать свою деятельность с этими советами.

Зарождение земской модели местного самоуправления повлекли городские реформы Петра первого.

Екатерина вторая ввела принцип самостоятельности в местном самоуправления, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления до введения земских учреждений Александром вторым.

Исторически значимыми в становлении местного самоуправления в до революционной России были реформы местного самоуправления: земская реформа 1864 года и городская реформа 1870 года.

Созданы выборные земские учреждения, выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами. Властное влияние общины на жизнь местного населения было велико. Общинные (артельные) традиции прочно укоренились в сознании народа. Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов. Даже эти ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре третьем положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений.

Земство имело самостоятельность и право издавать для населения постановления, облагать местных жителей различными сборами, не являясь государственной структурой. Создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии.

По решению временного правительства выборы земств проводились всеобщим голосованием, положив, основу демократического принципа выбора и назначения местных властей. Были расширены полномочия земских органов власти, стремление сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы – городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями [].

В период октябрьской революции земское самоуправление было очень быстро ликвидировано. На замену земствам стали новые органы самоуправления, Советы. Законодательно переход власти к Советам утвердил второй съезд Советов.

В обращении «К населению» Ленин писал: «Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто теперь вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы – отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы» [].

Принципом деятельности Советов было единство системы государственной власти, строгое подчинение вышестоящим органам. Несмотря на формальное провозглашение самостоятельности и инициативности местных органов, указанные принципы так и не были притворены в жизнь.

В первые годы советской власти еще сохранялось административно – территориальное деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

Согласно Положения «О городском Совете», принятого в 1925 году городской Совет является высшим органом власти на территории города.

Предоставление местной власти самостоятельности в этот период в решении, одновременно с допущением частного капитала была решена задача наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

В 1933 году принимается новое положение «О горсовете». В нем городские Советы становятся органом пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. В этот период происходит усиление общественных форм местного самоуправления. В годы Великой Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

Период правления Хрущева Н.С. ознаменовал собой разделение Советов на промышленные (городские) и сельские [].

Централизованный контроль над колхозами и совхозами в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала развитию местных предприятий, развитию специализации и кооперации регионов.

Положение «О развитом социализме» закрепила и утвердила власть партийно-бюрократического аппарата в конституции 1977 года. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами.

В восьмидесятых годах начался период возрождения общественно – территориальных форм местного самоуправления. Процесс реформирования местных органов власти, начался с принятия закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года.

Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С введением данного закона были сделаны первые шаги, по организации новых начал в управлении на местах. Попытка возобновления действия местного самоуправления, не проводя реформу системы управления, не дала положительных результатов.

Изучая преобразования в сфере организации местного самoуправления, стоит обратить внимание на то, что становление этого института в новой России осуществлялось в сложных условиях перехода экономики к рынку, которые сопровождались падением производства, занятости, заметным снижением уровня и качества жизни населения.

Основным моментом в развитии современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

С 1996 года в полнoй мере начал действовать федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определял правовые, организационные, финансовые и экономические основы функционирования системы местного самoуправления. В феврале 1996 года Россия подписала Еврoпейскую хартию местного самоуправления [].

Все это создавало хорошие предпосылки для формирования основ местного самоуправления в едином ключе демократических процессов в стране и вписывалось в логику экономических и социально-политических реформ.

Уже к концу 1990-х годов стало ясно, что Федеральный закон №154-ФЗ не может обеспечить полного решения этих задач, в следствие чего появилась необходимость в разработке общей экономической и институциональной концепции нового этапа муниципальной реформы в стране. Поэтому принятие нового федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» послужило основой для начала коренных преобразований в системе местного самоуправления в России.

Статья 1 данного закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение население непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций»[].

Таким образом, местное самоуправление это – организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение вопросов местного значения. Суть состоит в признании права отдельного гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

2.2. Тенденции развития местного самоуправления в России

Оценка состояния местного самоуправления в такой большой стране, как Россия является сложной, но очень важной задачей, так как местное самоуправление - это самый низкий, но, вместе с тем, самый близкий к людям уровень власти. Это её основа. Тот самый элемент, на котором держится весь механизм государственной машины [].