Файл: ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ.pdf

Кроме того, Минобразования предлагало выпустить облигации на сумму задолженностей по коммунальным платежам на 1 сентября 1998 г.; установить порядок финансирования вузов через министерство; установить перечень платных услуг вузов и школ; сохранить льготы по налогу на прибыль, используемую на цели образования; не взимать налог с продаж с внебюджетных доходов государственных вузов и школ; не взимать таможенные сборы и НДС с пожертвований и дарений образовательным учреждениям; освободить физические лица от подоходного налога в части их расходов на оплату образовательных услуг государственных вузов и школ; сохранить льготы в налогообложении земель и имущества образовательных учреждений.

В подготовленном пакете были предложения о структурной перестройке начального и среднего профессионального образования, о предоставлении министерству права собственника на имущество образовательных учреждений федерального подчинения и о внедрении образовательного страхования.

Перечисленные предложения Минобразования по экономии выделяемых ему бюджетных средств были выборочно включены в постановление правительства от 17 июня 1998 г. № 600, которым была утверждена "Программа экономии бюджетных средств". Но в нем отсутствовали меры по структурной перестройке и внедрению в сферу образования новых организационно-экономических механизмов, зато было предусмотрено упорядочение действующих норм оплаты труда педагогов. О

Минимальные социальные нормативы на образование

Дефицит государственных ассигнований вызывает потребность устанавливать минимальные социальные нормативы на образование. В централизованной плановой экономике социальные нормативы фиксировали основные параметры функционирования производства и социальной сферы, устанавливались от достигнутого, не носили целевого характера. Всеобщность охвата социальных и хозяйственных процессов нормативами подчас прикрывала произвольные управленческие решения. Сегодня, когда компетенция государственных и муниципальных органов в распределении ресурсов на социальную сферу ограничивается масштабами бюджета, уместно отказаться от множественности и всеобъемлемости социальных нормативов, но повысить их научную обоснованность, целевую направленность, адресность и уровень исполнения.

Существуют две методики формирования государственных социальных нормативов: нормирование затрат на содержание образовательных учреждений (постатейное финансирование) и определение подушевых (на одного учащегося) затрат, обеспечивающих финансирование федерального образовательного стандарта.

Обе методики небезупречны. Когда за основу определения нормативов берут затраты на содержание образовательных учреждений, неизбежно сталкиваются "с ножницами" между фактическим бюджетным финансированием и необходимыми средствами.

А применение подушевого стандарта ограничивается различиями между регионами по доступности, объемам и качеству предоставляемых населению образовательных услуг. Действительно, если исходить из того, что государственные нормативы, определяющие гарантированный минимум затрат на образование в расчете на одного учащегося, должны обеспечивать всем гражданам равные права в получении минимального, или базового, набора образовательных услуг, то значения таких нормативов должны быть одинаковыми для жителей разных регионов. Допустимы лишь различия, обусловленные климатическими факторами. Значит, тем территориям, где фактические затраты ниже нормативных, придется увеличивать субвенции из федерального бюджета. А регионам, где фактические затраты выше нормативных, введение подобных нормативов ничего не даст.

Разрабатываемые на федеральном уровне нормативы затрат на образование предусматривают для каждого региона свой объем финансирования. Для чего на региональном уровне нужно установить, во-первых, нормативы затрат по отдельным статьям расходов образовательных учреждений; во-вторых, нормативы затрат, необходимых для предоставления набора образовательных услуг в расчете на одного учащегося. Вместе с тем одной из главных причин невыполнения утвержденной системы социальных нормативов в регионах была и остается слабая проработка ее реализации.

Многоуровневое финансирование

В последние годы наметилась тенденция к передаче многих функций в области финансирования и управления сферой образования на уровень субъектов Федерации. Такое делегирование полномочий предусмотрено статьей 78 Конституции РФ.

Доля федерального бюджета в финансировании образования сокращается, а региональных и местных бюджетов растет. Так, в 1995 г. доля федерального бюджета составляла 14,7%, в 1996 г. - 13,5%, остальную нагрузку несли региональные и местные бюджеты. За этим стоят серьезные позитивные процессы: уход от централизации в финансировании образования, а следовательно - децентрализация управления, регионализация образования и ориентация образовательных учреждений на местные рынки труда, повышение внимания региональных и местных властей к нуждам системы образования, оптимизация структуры и приоритетов бюджетов различных уровней.

Перед федеральным образовательным бюджетом, помимо финансирования учреждений образования федерального подчинения, стоят такие задачи, как межрегиональное выравнивание расходов, поддержка отдельных регионов, финансирование научных исследований в образовании, стимулирование инновационного образовательного движения, контроль за качеством образования.

Чтобы проводить федеральную политику в сфере образования, подкреплять государственные гарантии доступности, бесплатности, обязательности среднего образования, субъекты Федерации вправе выделять субвенции местным бюджетам. А для этого они могут устанавливать местные налоги и сборы на нужды образования и определять льготы и нормы материально-технического обеспечения учащихся и педагогов (дополнительно к федеральным). Кроме того, на региональном уровне управления устанавливаются национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов.

Однако растущая дотационность субъектов Федерации приводит к тому, что фактически расширяются обязанности региональных органов власти, не подкрепленные соответствующим ростом ресурсного обеспечения расходных статей региональных бюджетов. Поэтому говорить о полноценной децентрализации управления образованием не приходится. По существу, снижается приоритетность развития образования на федеральном уровне. Аналогичная тенденция наблюдается и в некоторых субъектах Федерации, когда расширение полномочий органов местного самоуправления в сфере образования не сопровождается адекватным увеличением субвенций со стороны субъектов, хотя далеко не все местные бюджеты слабее центрального. Вопрос в другом - в желании регионов поддерживать эти институты, в потребностях местного рынка. Очевидно, региональные бюджеты должны укрепляться. Соответственно и доля их в финансировании местных вузов должна возрасти.

Внешние займы

Примерно 8-10% всех кредитов Мировой банк предоставляет разным странам на нужды образования. Чаще всего их берут развивающиеся страны. Россия долгое время не претендовала на такие кредиты. Затем ситуация изменилась. В частности, в январе 1998 г. правительство утвердило соглашение между Россией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования инновационного проекта развития образования.

В его рамках предусмотрено выделение России займа в размере 71 млн долларов. Из них 39,5 млн намечено предоставить российским вузам, в том числе 7,2 млн на платной, срочной и возвратной основе - эту часть займа должны погасить сами вузы (и еще примерно 5% - за обслуживание взятой суммы), а остальные 32,3 млн долларов - правительство из федерального бюджета. Деньги будут возвращаться в течение 15 лет. Субъектам Федерации опять же на платной, срочной и возвратной основе планируется направить 8 млн долларов для финансирования возобновляемого фонда кредитования учебного книгоиздания (погашаться и обслуживаться эта часть займа будет из их бюджетов), 23,5 млн долларов пойдут на развитие учебного книгоиздания для общеобразовательных учреждений (погашение - за счет федерального бюджета). Реализовывать проект поручено Национальному фонду подготовки кадров, а контролировать реализацию - Минфину и Министерству общего и профессионального образования.

Второе - совершенствование управления вузами (20% средств); величина гранта может достигать 300 тыс. долларов на несколько лет. Третье - поддержка академической и другой деятельности в сфере общественных наук (8%) - и не обязательно кафедр, институтов или факультетов. Претендовать на грант могут также несколько человек, решивших написать книгу или провести конференцию.

3.2. Возможные пути улучшения контроля бюджетного финансирования.

3.2.1. Максимальное сокращение (в дальнейшем полное сокращение) финансирование студентов, получающих образование в других странах. Примером тому может служить отток специалистов (утечка «мозгов») из РФ, что существенно подрывает внутреннюю экономику страны и тормозит развитие множество отраслей из-за нехватки специалистов.

3.2.2. Максимально снизить финансирование учреждений, готовящих студентов по степени «Бакалавр», т.к. предъявление профессиональных требований работодателя чаще всего «заточены» на специалитет, что понижает рейтинг бакалавра. Плюс, нужно отметить, что до получения степени «специалист» «Бакалавр» тратит дополнительно два года, а это значительно продлевает срок бюджетных финансовых вливаний государства в образование.

3.2.3. Ввести независимые ежегодные аудиторские проверки образовательных учреждений, для выявления и отслеживания ненадлежащего распределения выделенных финансовых бюджетных средств.

3.3. Внедрение новых моделей финансирования профессионального образования

Из анализа федеральных нормативов финансирования бюджетных отраслей можно сделать вывод, что нормативы финансовых затрат не смогут стать адекватным механизмом управления финансами. Федеральные стандарты, не смотря на большое число учитываемых факторов, не обеспечивают необходимую для финансового планирования точность - погрешность не более 10-20%. Лишь по нескольким бюджетным отраслям (образование, здравоохранение, культура и искусство, управление) обеспечивается достаточная точность для 40-45 субъектов федерации с наименьшей дифференциацией. Причем для разных отраслей этот набор субъектов разный, что исключает ограниченное использование механизма для части федерации.

Наибольшая точность достигнута для начального и среднего образования, как для наиболее стандартизированной и унифицированной отрасли. По другим отраслям методика фактически не способна отразить динамику реальных расходов. Скорее всего, даже при увеличении точности методики подобные нормативы смогут выполнять лишь функцию ориентира максимально возможного уровня расходов по бюджетной отрасли (дополнительно к их использованию при распределении финансовой помощи). Эта функция увеличит прозрачность бюджетного процесса для его участников и общественных структур, но главная цель - совершенствование финансового планирования и управления в бюджетных учреждениях - не будет достигнута.

Система нормативов финансовых затрат не сможет функционировать в качестве основы для финансового планирования и управления без механизма автоматической корректировки объема расходов в зависимости от местных условий. Но в этом случае она становится очень близкой к модели со финансирования, при которой обеспечивается определенный уровень расходов, а недостающие средства изыскиваются самостоятельно (например, за счет территориальных бюджетов или средств населения).

Сама система сметного финансирования, основанная на затратном принципе и очень централизованная, является ограничителем на пути совершенствования управления финансами бюджетных учреждений. Государство или крупный муниципалитет как собственники большого числа учреждений не имеют возможностей для эффективного управления всеми аспектами их деятельности (хотя это подразумевается самим статусом учреждения).

Возможно, стоит обратить внимание на зарубежный опыт, где сметный принцип финансирование применяется в общине, имеющей считанные единицы учреждений (как правило, по одному учреждению, больнице и т.п.) и совершенно самостоятельно определяющей объемы и статьи расходов (региональные и федеральные центры лишь предоставляют помощь за выполнение определенных стандартов). Учреждения, имеющие значение не только для муниципалитетов, не находятся в собственности государства или муниципалитета и используют принцип самофинансирования (с возможной помощью государства на тех же условиях).

Таблица 13

Динамика части общих расходов на образование (за всеми уровнями образования) в ВВП, %