Файл: Государственное и муниципальное управление (Понятие и принципы государственного регулирования).pdf

1.2 Нормативно-правовое регулирование регионального развития и управления

В настоящее время нормативно-правовой фундамент формирования региональной политики в Российской Федерации можно представить тремя основными уровнями: Конституция РФ, Указы Президента РФ, Постановления и Распоряжения Правительства РФ (рисунок 1).

В основе региональной политики России лежит Конституция РФ, статья 71 которой отмечает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство и территория России, а статья 65 определяет все субъекты, входящие в состав РФ.

Рисунок 1 - Федеральные нормативные правовые документы

по региональной политике в РФ

В Указе Президента РФ от 16.01.2017 №13 определены принципы, цели, приоритетные задачи и механизмы реализации государственной политики регионального развития Российской Федерации^[4]. Там же дано определение термину «регион» – часть территории РФ в границах территории субъекта РФ. Цели государственной политики регионального развития: обеспечение равных возможностей для реализации установленных Конституцией РФ и федеральными законами экономических, политических и социальных прав граждан России на всей территории страны, повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение устойчивого экономического роста и научно-технологического развития регионов, повышение конкурентоспособности экономики России на основе сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований (МО), а также максимального привлечения населения к решению региональных и местных задач.

Рисунок 2 - Приоритетные задачи по достижению целей, поставленных в Указе Президента РФ от 16.01.2017 №13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года»

В соответствии с поставленными целями определены приоритетные задачи (рисунок 2) и механизмы реализации государственной политики регионального развития РФ. Распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2017 г. №1166-р определены основные направления реализации государственной политики регионального развития РФ^[5], а также ответственные исполнители, сроки выполнения и виды документов по каждой из приоритетных задач (рис. 2).

Указом Президента РФ от 14.11.2017 №548 утверждается перечень из 24 показателей^[6], по которым в соответствии с методиками, отраженными в Постановлении Правительства РФ от 19.04.2018 №472 осуществляется оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по повышению уровня социально-экономического развития и по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий^[7]. Этим же постановлением утверждаются правила предоставления субъектам РФ грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

Указ Президента РФ от 28.04.2008 №607^[8] и Постановление Правительства Российской Федерации № 1317 от 17.12.2012 года о мерах по реализации вышеотмеченного Указа Президента РФ утверждают перечень основных и дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов^[9]. Этим же постановлением утверждены методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; типовая форма доклада глав местных администраций, методические рекомендации о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации.

Необходимость развития регионов России как гармоничная составляющая социально-экономического развития РФ в целом отмечена в главе VII «Региональное развитие» Распоряжения Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р^[10]. В этом документе отражено, что государственная региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни. Сбалансированное территориальное развитие Российской Федерации предусматривается ориентировать на обеспечение условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики регионов.

В Постановлении Правительства РФ от 20.08.2015 N 870^[11] утверждено положение о содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации; а также правила осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии пространственного развития Российской Федерации.

Таким образом, нормативная правовая база по формированию региональной политики в России имеет ряд основополагающих документов, которые характеризуются определенной степенью динамизма. Так, в настоящее время подготовлен проект Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года^[12], где, в числе прочего, представлены механизмы реализации госполитики по совершенствованию пространственного развития России. Наряду с общегосударственными нормами поддержки регионов и региональной политикой в целом, в России осуществляется региональное целевое программирование в отношении таких макрорегионов, как Дальний Восток, Байкальский регион^[13], северный Кавказ^[14] и т. п.

1.3 Инструменты государственного регулирования регионального развития  в РФ

Инструменты стимулирования и поддержки развития регионов никогда не остаются неизменными или универсальными, они формируются, изменяются и применяются в зависимости от совокупного влияния всех факторов регионального развития, которые являются разными в разное время и на разных территориях. Согласно мировой практике, с развитием государства и общества значительная часть функций государственного управления передается регионам, поскольку на их уровне лучше проходит согласование государственных и местных интересов, а также частным и общественным структурам. Соответственно меняются и инструменты обеспечения регионального развития.

По степени универсальности и широте воздействия инструменты регионального регулирования можно разделить на две группы:

• общеэкономические регуляторы (или макроинструменты), воздействующие на поведение многих экономических субъектов на определенных территориях;
• регуляторы адресного воздействия (или микроинструменты).

Макроинструменты региональной экономической политики представляют собой дифференцированные по регионам параметры и условия общегосударственной налоговой, кредитной, инвестиционной, социальной политики. Так, для стимулирования экономического роста или поддержки проблемных регионов устанавливаются пониженные ставки налогов на предпринимательство, льготные кредитные ставки, льготные транспортные тарифы. Цель применения таких стимулов - поднять конкурентоспособность определенных регионов на национальном и внешнем рынках.

Микроинструменты региональной экономической политики применяются для непосредственного воздействия на деятельность субъектов региональной экономики. Выделяются два главных направления воздействия: на труд и на капитал.

Осуществляя контроль и регулирование уровня и эффективности занятости в регионе, государства финансируют подготовку и переподготовку кадров, выделяют кредиты для создания новых рабочих мест, стимулируют перемещение избыточной рабочей силы в трудонедостаточные регионы, компенсируя частично или полностью затраты по переезду и обустройству. Воздействие на капитал осуществляется путем инвестиционных грантов, субсидий и скидок, повышения эффективности рынка.

На каждом этапе развития государства и его регионов используются инструменты, которым уделяется особое внимание государства. Цели и составляющие этих инструментов определяются органами власти центрального и регионального уровней в зависимости от задач, которые необходимо решить. Для обеспечения развития каждого региона должен использоваться комплекс взаимодополняющих инструментов, которые комбинируются и адаптируются к региональным особенностям, а также ресурсным и организационным возможностям региона.

Приведем примеры указанных типов инструментов.

Институционные инструменты экономического развития территорий:

• специальные центральные органы власти, ответственные за региональную политику и экономическое развитие;
• органы государственной власти и местного самоуправления;
• государственные, региональные и местные координационно-совещательные структуры;
• центры (агентства) поддержки: регионального и местного развития, инноваций, предпринимательства;
• исследовательские центры;
• образовательные учреждения;
• центры трансфера технологий.

Институционные сетевые инструменты экономического развития территорий:

• бизнес-инкубаторы;
• индустриальные парки;
• технопарки;
• научные парки;
• кластеры и т.д.

Результаты анализа мировой практики регионального развития показывают, что по мере развития региона и активизации внешних воздействий его экономика все более территориально «сетизируется», а действия субъектов хозяйствования все более нуждаются в координации и синхронизации. Главными субъектами координации становятся региональные органы власти, а инструментами выступают разнообразные диалоговые платформы, советы, социальные сети. Путь к экономическому успеху регионов в современных условиях – это всегда стратегические партнерства как внутри региона, так и с внешними партнерами.

Правовые инструменты:

• законы;
• постановления, решения и распоряжения центральных, региональных и местных органов власти, органов местного самоуправления;
• документы ассоциативных структур.

Хотя правовые инструменты очень важны и без них невозможно формировать региональную политику, следует учитывать, что даже самые лучшие законы могут не исполняться в полной мере, если не будут сформированы правовая культура и соответствующие нормы поведения.

Для этого необходимо применять целый комплекс разнообразных мер – от информационных до административных. Но следует учитывать, что изменение поведения людей в соответствии с новыми правовыми нормами изменяется очень медленно и сопровождается существенными трудностями.

Концептуально-правовые инструменты:

• стратегии, программы и проекты развития территорий;
• соглашения (между центром и регионами, центром и городами, уполномоченными структурами и бизнесом);
• проекты и программы межрегионального, межмуниципального, трансграничного и иного взаимодействия.

Так, концептуально-правовые документы принимаются для достижения целей развития регионов и представляют конкретные способы их достижения, которые в целом исходят от какой-либо руководящей идеи. Типичная проблема практического воплощения мероприятий такого типа документов в том, что они часто не соотносятся с реальными возможностями исполнителей, то есть содержат завышенные цели. Но каждый невыполненный документ снижает доверие населения к власти, а это отдаляет регион от территориальной сетизации, без которой невозможно повысить конкурентоспособность территории до уровня, обеспечивающего устойчивость и безопасность.

Необходимо очень тщательно разрабатывать технологии достижения целей, что требует специальной теоретической и практической подготовки специалистов органов власти.

Финансовые инструменты:

• разнообразные инвестиции из государственного и местных бюджетов;
• финансы негосударственного сектора;
• специализированные финансовые учреждения (инвестиционные, страховые, венчурные фонды, фонды развития и др.);
• гранты;
• налоги;
• налоговые льготы;
• муниципальные облигации и др.

Хотя финансы часто считают ключевым фактором, сдерживающим развитие бизнеса в стране/регионе, однако результаты опросов предпринимателей во многих странах показывают, что более важными для них являются другие факторы, например, обеспечение стабильности и прозрачности финансовой политики и пр. В условиях дефицита ресурсов, постоянного для всех стран и регионов, финансовые ресурсы следует концентрировать на наиболее важных мероприятиях и объектах, создающих предпосылки для большего количества позитивных изменений. Во многих государствах сегодня создаются фонды регионального развития, которые финансируют проекты на конкурсной основе. Этот инструмент реализует две важные задачи: решает конкретные проблемы территорий и развивает организационную способность органов власти, которые готовят проектные заявки и далее организуют реализацию проекта.